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摘要：財產(chǎn)權和鄉(xiāng)村內(nèi)部治權是鄉(xiāng)村秩序的基礎,宅基地產(chǎn)權和治理規(guī)則是鄉(xiāng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重要內(nèi)容。建國以來宅基地制度演進的基本邏輯是以保障居住功能弱化財產(chǎn)權利、為了耕地保護削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權,從而國家公權支撐的“管制”權不斷強化。“強管制,弱產(chǎn)權”的宅基地制度安排導致管制無效和產(chǎn)權無效。國家主導的宅基地制度改革頂層設計朝著強化管制、有限開放產(chǎn)權的方向進行,地區(qū)試點的制度創(chuàng)新明顯朝向?qū)で笥行е卫砗惋@化財產(chǎn)權利。浙江義烏、四川瀘縣、江西余江的試點昭示了朝向有效產(chǎn)權、村內(nèi)治權與國家有限管制的宅基地改革方向。
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引 言
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鄉(xiāng)村在國家治理中具有獨特地位,傳統(tǒng)中國依靠非正式制度和鄉(xiāng)紳治理維持鄉(xiāng)村秩序和穩(wěn)定(劉守英和熊雪鋒,2018),明晰的財產(chǎn)權與有效實施是鄉(xiāng)村社會家戶積累財富最重要的制度安排。房屋地基自古以來就是農(nóng)民的私產(chǎn),農(nóng)戶家庭世代繁衍積累下來的財產(chǎn)主要體現(xiàn)為“祖宅”、“祖屋”和“田宅”(陳小君和蔣省三,2010)。
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農(nóng)民最看重宅基地與房屋的財產(chǎn)屬性,期望以此實現(xiàn)家戶的財產(chǎn)權和發(fā)展權。經(jīng)過農(nóng)村集體化運動進程,宅基地作為生活資料由私權變?yōu)榧w公權,宅基地使用權在集體所有制下農(nóng)戶以申請方式無償獲得,仍被視為私產(chǎn)的農(nóng)房財產(chǎn)權因宅基地財產(chǎn)權的限制而無法實現(xiàn)。
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另一方面,國家賦予了宅基地居住保障和鄉(xiāng)村穩(wěn)定等功能,并為了實現(xiàn)耕地保護等目標不斷強化對宅基地的行政管制,不斷削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權在宅基地管理中的地位和作用。在宅基地制度運行中,視宅基地為公權而不斷強化管制的國家與視宅基地和農(nóng)房為私產(chǎn)而要求實現(xiàn)其財產(chǎn)權的農(nóng)民之間沖突加大,宅基地的鄉(xiāng)村內(nèi)部治權幾近喪失。
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然而,“強管制,弱產(chǎn)權”的宅基地制度的規(guī)制導向并不盡如人意,農(nóng)民對宅基地根深蒂固、世代因襲的財產(chǎn)權意識不僅沒有被消滅掉,反而在市場經(jīng)濟環(huán)境下對財產(chǎn)權利和財產(chǎn)價值的需求越來越強烈,引發(fā)宅基地大量私下交易和隱性流轉(zhuǎn)。同時,強管制下的宅基地成員無償分配和取得又導致一戶多宅和超標占用,盡管行政管制不斷強化,在鄉(xiāng)村地區(qū)仍然出現(xiàn)農(nóng)房建設無序和侵占耕地,形成中國宅基地制度“管制無效”與“產(chǎn)權無效”并存的困局。
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破解當前宅基地制度的困境,需要重新審視“管制”、“產(chǎn)權”和“治權”的效力,尋找“有效治理”和“有效產(chǎn)權”的可能性。本文分析了宅基地改革制度演進中的“管制”強化與“產(chǎn)權”弱化進程及其效果,分析了宅基地改革試點中頂層制度設計與底層制度創(chuàng)新的特征,最后給出了宅基地改革的可能方向。
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宅基地制度演進:產(chǎn)權弱化與管制強化
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(一)財產(chǎn)權利:由私權到公權的產(chǎn)權弱化
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新中國成立以來,宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到農(nóng)民集體公有、從私權到公權、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)(朱新華等,2012)、從財產(chǎn)功能到保障功能、從權利開放到權利封閉(高圣平,2019)的演變,形成了以“強管制”和“弱產(chǎn)權”為特征的宅基地制度體系。
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1.宅基地從農(nóng)民私有到集體公有
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中國共產(chǎn)黨領導的土地改革“廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農(nóng)民的土地所有制”和“耕者有其田”的土地制度、賦予農(nóng)民完整農(nóng)地產(chǎn)權。同時,依據(jù)“居者有其屋”的原則給農(nóng)民分配住房和宅基地,宅基地作為農(nóng)民的私有土地,農(nóng)民享有宅基地的所有權,可以買賣、出典、出租和繼承。
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1955年開始的農(nóng)業(yè)合作化運動時期,土地在初級社時分割為農(nóng)戶所有權和合作社使用權,到高級社時實現(xiàn)私有農(nóng)地公有化(劉守英等,2019),農(nóng)地私有產(chǎn)權完全消失。然而,這一時期農(nóng)民對農(nóng)房及宅基地的私有產(chǎn)權沒有改變,宅基地及其農(nóng)房并未被嚴格區(qū)分(劉守英,2015),房屋地基所有權仍是私權,農(nóng)民享有使用、買賣、出租、抵押、繼承等權能并受到法律保護。1962年出臺的《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正案)首次使用“宅基地”一詞,創(chuàng)設了宅基地和農(nóng)房產(chǎn)權分離的制度安排,將宅基地、自留地等劃歸生產(chǎn)隊集體所有,一律不準出租和買賣。農(nóng)民對宅基地的產(chǎn)權由私有性質(zhì)的所有權轉(zhuǎn)化為集體所有權下的使用權,但宅基地使用權的性質(zhì)和內(nèi)容并不明確(丁關良,2008)。
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2.宅基地使用權和農(nóng)房所有權能不斷弱化
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一方面,1982年《憲法》、1986《民法通則》、1986年和1988年《土地管理法》明確了宅基地所有權為集體所有,宅基地使用權權能被明確為使用權和繼承權,但宅基地不得買賣、租賃、抵押。2007年《物權法》雖然明確了宅基地使用權為“用益物權”并通過確權登記予以保護,但該項權利被施加了如下限制:不得進行抵押,“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。另一方面,人民公社時期確立“房地分離”的制度安排后,社員對農(nóng)房具有排他性所有權(劉守英,2015),社員有買賣、租賃或典當房屋的權利并受法律保護,宅基地使用權可以隨著房屋的買賣和租賃而轉(zhuǎn)移。1982年《憲法》、1985年《繼承法》、1986年《民法通則》又將農(nóng)房所有權權能限定為只有繼承權,不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。
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3.宅基地使用權從權利開放到封閉
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改革初期,宅基地使用權具有開放性,由城鄉(xiāng)居民共同享有。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1986和1988年《土地管理法》、1991年《土地管理法實施條例》明確規(guī)定,除農(nóng)村居民可以依法申請、無償取得宅基地,“回鄉(xiāng)落戶的職工、離休、退休、退職職工和軍人,回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞,城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民”也可“依法申請有償使用宅基地建住宅”。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》則徹底將非成員宅基地使用權排除在外:農(nóng)宅不能向城市居民出售,城市居民不能使用集體土地建房。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》嚴令城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購置宅基地。2004《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》和2008《國土部進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作通知》更嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和建造的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。
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(二)宅基地和農(nóng)房管制不斷強化
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1963年8月最高法院出臺《關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見(修正稿)》規(guī)定宅基地的獲得方式為依法申請無償取得,農(nóng)民建房納入政府管理。從此,以面積標準、用途和規(guī)劃管制、建房審批管理為主要內(nèi)容的宅基地和農(nóng)房管制逐漸形成并不斷強化:
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1.從面積限制到一戶一宅,嚴控用地規(guī)模
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1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定宅基地使用受省級“用地限額”和縣級“面積標準”限制,不能超過各省劃定標準7,禁止私自擴大宅基地8。1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》嚴格規(guī)定農(nóng)村居民只能擁有一處不超標的宅基地,多余的宅基地由集體經(jīng)濟組織收回9。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、1998年及2004年《土地管理法》、2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》、2008年《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》和《國土部進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作通知》規(guī)定出賣、出租房屋的農(nóng)戶不能再申請宅基地,嚴格控制宅基地使用規(guī)模。
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2.嚴禁占用耕地和非農(nóng)建設,引導集中建房
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適應耕地保護要求,1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和1991年《土地管理法實施條例》規(guī)定農(nóng)民建房不能使用自留地、自留山、飼料地和承包地,應當充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地、荒地和坡地建設農(nóng)房10。1998年、2004年《土地管理法》再次強調(diào)非農(nóng)建設禁止占用耕地,嚴禁未經(jīng)批準在耕地上建房。農(nóng)村居民住宅建設必須按照規(guī)劃進行11,從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模,提倡宅基地整理和增減掛鉤,農(nóng)村居民點逐步向中心村和小城鎮(zhèn)集中12。
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3.嚴格審批管理,上收審批權限
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1985年《村鎮(zhèn)建設管理暫行規(guī)定》、1991年《土地管理法實施條例》、1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》規(guī)定居民建房需先向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會提出用地申請,“使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”報鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府審批13,使用耕地的經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后需報縣級人民政府批準。1998年與2004年《土地管理法》將農(nóng)民建房審批的權限上收,使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地的“經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準”,占用農(nóng)地的需要經(jīng)省級政府批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后再由市、縣人民政府進行具體建設項目建設審批。
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(三)“弱產(chǎn)權、強管制”的制度失效
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可見,建國以來宅基地制度朝著弱化產(chǎn)權和強化管制的方向演進,宅基地產(chǎn)權從純粹的私權逐步變成集體所有、農(nóng)戶使用的公權,宅基地使用權和農(nóng)房所有權被嚴格限制為使用和繼承,沒有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等權能。不僅如此,宅基地使用權和農(nóng)房所有權從面向城鄉(xiāng)居民的開放權利,變成為僅供農(nóng)村居民享有的封閉權利。宅基地管制由使用標準不超標強化為“一戶一宅”,嚴格禁止占用耕地和非法建設,宅基地審批權限不斷上移,管制不斷升級。遺憾的是,隨著工業(yè)化和城市化的進程,市場化帶來財產(chǎn)價值顯化,“強管制、弱產(chǎn)權”的宅基地制度運行與制度安排初衷相背離,出現(xiàn)管制失效和財產(chǎn)權的自我強化。
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1.宅基地管理失序
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一是一戶一宅難以維系,超標占用普遍存在。2000—2016年,我國農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至5.89億人,減少27.1%,但同期農(nóng)村宅基地面積反而由2.47億畝擴大為2.98億畝,增加20.6%(秦志偉,2018);
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二是無償取得和成員權分配難以維持。隨著城鎮(zhèn)建設用地的緊張和農(nóng)村宅基地價值顯化,東部沿海發(fā)達地區(qū)早在上世紀90年代中后期就難以實施無償分配。宅基地財產(chǎn)價值逐漸顯化后,集體成員出現(xiàn)通過出租或轉(zhuǎn)讓宅基地實現(xiàn)財產(chǎn)價值的需求,非集體成員也迫于城市高房價壓力等原因紛紛租入或變相購買農(nóng)民宅基地(房);
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三是宅基地無序擴張,管理成本畸高。審批和管理權限設置層級過高,自上而下設置的用途和規(guī)劃管制難以匹配農(nóng)民實際需求,現(xiàn)實中農(nóng)民建房占用農(nóng)地,危及耕地保護(劉守英,2015)。
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2.配置效率低下、財產(chǎn)價值難以合法實現(xiàn)
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一是宅基地大量閑置。截至2017年底,全國農(nóng)村宅基地約1.7億畝,占3.1億畝農(nóng)村集體建設用地的55%-56%,農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積約達3000萬畝(張曉山,2018),宅基地低效閑置問題十分嚴重。
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二是隱性交易大量存在,財產(chǎn)價值顯化。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),宅基地隱型交易市場發(fā)展迅速,引發(fā)“小產(chǎn)權房”、“非法交易”等制度困局。在城鄉(xiāng)結合部,農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等“地隨房走”的方式進行的非法交易已達10%～15%(張漢飛和石霞,2010)。
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三是宅基地權利內(nèi)涵和性質(zhì)不清,農(nóng)民權益難以得到保障和實現(xiàn)。
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制度改革的頂層設計:強化管制下的財產(chǎn)權有限開放
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(一)審慎開啟的宅基地制度改革試點
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“強管制、弱產(chǎn)權”的宅基地制度架構面臨一系列壓力,既包括如何與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場相銜接,也包括如何實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障,還包括增加農(nóng)民財產(chǎn)收入的政策導向。中共十八屆三中全會作出土地制度改革的全面部署,十二屆全國人大常委會第十三次會議于2015年2月27日審議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》(下稱《決定》,授權在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定進行農(nóng)村土地三項制度改革,其中集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個、土地征收制度改革試點3個。但是,宅基地制度改革是三項試點中最為審慎的,原因如下:
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一是改革動力不足。原國土資源部分別于1999和2002年開始研究征地制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)改革并在全國選取一些地方開展試點,各地也結合實際進行積極探索為改革完善農(nóng)村土地制度積累了一定經(jīng)驗(曉葉,2017)。關于宅基地制度改革,各地出現(xiàn)了宅基地用益物權權能完善、宅基地和農(nóng)房交易轉(zhuǎn)讓及有償調(diào)劑和選位等探索,但這些自發(fā)演進在“強管制”宅基地制度安排下被視為“非法用地”或“違法建設”,未能自下而上引發(fā)試點探索以及制度變遷。
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二是改革目標滯后。在多年的探索實踐下,征地制度改革將改革目標明確為縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制。集體經(jīng)營性建設用地入市改革不僅拓展了集體經(jīng)營性建設用地權能和財產(chǎn)權利,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,而且實現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設用地財產(chǎn)權利的開放——實行與國有土地同等入市、同權同價。而關于宅基地制度改革,僅僅強調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權,改革完善農(nóng)村宅基地制度”,卻極少拓展產(chǎn)權權能、開放財產(chǎn)權利、顯化財產(chǎn)價值的具體措施。
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三是制度突破有限。2017年11月4日全國人大同意將三項改革試點期限延長1年至2018年12月31日,同年11月20日召開的中央全面深化改革領導小組會議提出“拓展宅基地制度改革試點范圍”,原國土資源部決定于11月24日將將宅基地試點范圍拓展到33個試點地區(qū),通過打通改革試點推進農(nóng)村土地制度改革。三項制度改革改變了“一地一試,封閉運行”的思路,一些試點地區(qū)開始探索宅基地指標交易和調(diào)整成為集體經(jīng)營性建設用地入市,在一定程度上推動了宅基地制度改革朝向財產(chǎn)權利的方向演進。
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(二)尋求更有效的宅基地管制
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一是耕地保護和土地用途管制不斷被強調(diào)。2014年12月2日,中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了國土資源部提交的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下稱《意見》),提出了堅持“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的改革試點底線。2018年中央一號文件指出“嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館”。2019年8月16日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《對十三屆全國人大二次會議第8424號建議的答復》中強調(diào)“堅持土地用途管制,嚴格控制新增宅基地占用農(nóng)用地。”
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二是保障戶有所居,完善宅基地取得。《意見》強調(diào)“要完善宅基地權益保障和取得方式,探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式”,此意見以“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū),縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎上,可以采取措施,按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居”納入2019年修訂的《土地管理法》。
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三是改革宅基地審批制度,將權力下沉到基層組織。《意見》要求,改革宅基地審批制度,使用存量建設用地的,下放至鄉(xiāng)級政府審批;使用新增建設用地的,下放至縣級政府審批。此意見以“農(nóng)村村民住宅用地,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準;其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”、“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后,再申請宅基地的,不予批準”納入2019年修訂的《土地管理法》。
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(三)宅基地財產(chǎn)權利的有限開放
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2013年11月12日,中共十八屆三中全會通過的《決定》提出了通過試點改革宅基地制度的方案,明確了保障宅基地用益物權、完善農(nóng)民住房財產(chǎn)權能、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道的改革目標。
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2016年10月10日,國土資源部發(fā)布《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》,“允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。
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2018年中央一號文件提出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權,適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”。
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盡管中央文件和部門法規(guī)一再強調(diào)保障宅基地用益物權和住房財產(chǎn)權等財產(chǎn)屬性,但在宅基地制度改革頂層設計中僅僅涉及到兩項:
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一是探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制。《意見》要求,對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的,以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導,探索有償使用。允許進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。這一探索僅以“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”納入2019年修訂的《土地管理法》,而意在顯化宅基地財產(chǎn)價值的有償使用并未被納入。
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二是農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押。2015年08月24日公布了《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》,決定在全國試點推行農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押,要求“明確貸款對象、貸款用途、產(chǎn)品設計、抵押價值評估、抵押物處置等業(yè)務要點,盤活農(nóng)民土地用益物權的財產(chǎn)屬性”。但目前農(nóng)房抵押試點進展緩慢,尚未形成可供修法的經(jīng)驗。
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地方試點:宅基地有效治理下財產(chǎn)權利實現(xiàn)形式的探索
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(一)相同的困境與相異的需求
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在2015年2月全國人大授權的33個縣(市、區(qū))農(nóng)村土地制度改革三項試點中,浙江義烏、四川瀘縣、江西余江等15個地區(qū)重點開展農(nóng)村宅基地制度改革試點,明確試點內(nèi)容為宅基地權益保障和取得方式、有償使用、實現(xiàn)用益物權、有償退出、宅基地總規(guī)模控制、審批權下放和宅基地管理制度等。宅基地試點范圍于2017年11月24日拓展到33個試點地區(qū),通過打通改革試點推進農(nóng)村土地制度改革。截至2018年底,33個試點縣(市、區(qū))按新辦法共“騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝,辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元”,健全宅基地權益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用機制三項進入法律修訂程序。
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從制度運行來看,三地面臨相同制度困境。
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第一,一戶多宅現(xiàn)象突出。改革前義烏市一戶多宅面積109.46萬平方米,宗數(shù)15452宗,占全市宅基地總宗數(shù)的7%。2016年瀘縣農(nóng)村宅基地一戶多宅4.13萬戶,占總戶數(shù)的15%。2015年試點前余江區(qū)一戶多宅2.9萬戶,占總戶數(shù)的39.7%;
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第二,宅基地閑置,配置效率低。義烏市在改革前空閑宅基地面積40.33萬平方米,宗數(shù)4078宗,占全市宅基地總宗數(shù)的1.86%。瀘縣于2017年閑置宅基地2.75萬戶,占農(nóng)村總戶數(shù)的10%,面積0.15萬公頃。試點前余江區(qū)有宅基地9.235萬宗,閑置農(nóng)房約有2.3萬棟,在閑置農(nóng)房中有67.4%屬于危房或倒塌房屋;
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第三,私下交易現(xiàn)象多,權益保障難。義烏市2015年宅基地私下轉(zhuǎn)讓共9724宗,占宅基地總宗數(shù)的4.4%。2017年,瀘縣農(nóng)房租賃收入在瀘縣農(nóng)戶財產(chǎn)性收入中約占25%;
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第四,建設缺乏規(guī)劃,管理秩序混亂。義烏市大量的“四層半”建筑使基建和城市風貌改善難以開展。余江區(qū)未批先建、批少占多、建新不拆舊等現(xiàn)象屢禁不止,2012-2014年全區(qū)違章建房3200棟,約占新建房屋的50%。
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浙江義烏、四川瀘縣和江西余江是最早開展宅基地制度改革試點的地區(qū),試點之前這些地區(qū)亦不乏自行探索。浙江義烏是發(fā)達地區(qū)宅基地問題矛盾突出的代表,由于義烏市人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化,呈現(xiàn)城市生長在村莊(宅基地)上的狀況,存在大量以村莊形態(tài)為主的集體建設用地并有擴大趨勢,亟需通過市場化解決宅基地資源配置和有效管理。四川瀘縣和江西余江雖同屬傳統(tǒng)農(nóng)區(qū),前者面臨的問題是如何將受限的宅基地激活促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊適度集聚和城鄉(xiāng)建設用地利用結構的優(yōu)化,而后者更側重解決宅基地管理無序問題。
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(二)朝向財產(chǎn)權利強化的改革方向
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有趣的是,在不同改革需求和相同制度困境下,取得改革授權的浙江義烏、四川瀘縣和江西余江在宅基地制度試點中均選擇了強化財產(chǎn)權,同時將無效的宅基地管制改進為有效治理的方向。
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一方面是強化并開放財產(chǎn)權利。實行宅基地使用權的開放,通過跨區(qū)域配置、有償使用等形式打破社區(qū)封閉性;實行宅基地轉(zhuǎn)讓、入市和市場化交易,通過共建共享、調(diào)整入市、指標交易和“集地券”等方式顯化宅基地財產(chǎn)價值;實現(xiàn)宅基地使用權和農(nóng)房等權能完善,賦予房屋、宅基地使用權抵押、轉(zhuǎn)讓等權能。
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另一方面是從強化管制到有效治理。探索宅基地權利保障方式,通過宅基地、房屋以及貨幣化安置等性質(zhì)保障,實現(xiàn)各區(qū)域、各類型農(nóng)戶“戶有所居”;破解成員權問題,通過資格認定和固定“戶”的劃分等明確宅基地取得資格;完善宅基地有效治理實現(xiàn)形式,通過村莊規(guī)劃、總量管控和有償調(diào)劑等方法,發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在宅基地管理中的主體性。
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1.強化財產(chǎn)權利屬性,顯化財產(chǎn)價值
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一是宅基地有償使用。義烏實行宅基地有償調(diào)劑和有償選位:以市場化標準在宅基地分配資格權落地之前開展有償調(diào)劑,在宅基地權益落地時開展有償選位,在宅基地占有使用環(huán)節(jié)針對超占等開展有償使用,在宅基地使用權對外流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)由集體收取土地所有權收益,探索宅基地從永久無償向分類有償轉(zhuǎn)變。
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瀘縣實施差別化的宅基地有償使用:申請建房的農(nóng)戶節(jié)約面積的按100元/㎡/年予以獎勵。申請使用增量宅基地的超出部分按每年20元/㎡/年、對于使用存量宅基地及歷史形成超占和多宅部分實行階梯式定價繳納有償使用費,申請跨區(qū)使用增量宅基地的,經(jīng)村民小組戶代表和村委會批準后,一次性繳納180元/㎡有償使用費(超面積需繳納230元/㎡占補平衡復墾費)。
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余江推行分類有償使用和“擇位競價”:對于歷史形成的存量宅基地,超出規(guī)定面積或者多宅部分按照不同標準每年收取有償使用費,對于新申請使用宅基地,根據(jù)使用土地的類別實行“擇位競價”,并且另收30元/㎡耕地開墾費。
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二是宅基地自愿退出。義烏市多渠道實現(xiàn)宅基地自愿退出:充分保障農(nóng)戶自愿的前提下,按置換退出、獲取集地券收益退出、獲取貨幣補償退出等方式實現(xiàn)農(nóng)戶有償退出宅基地,宅基地退出與進城落戶不掛鉤,不影響集體經(jīng)濟組織成員權益。
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瀘縣多路徑自愿有償退出宅基地:經(jīng)自愿申請、村組核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣政府批準,瀘縣農(nóng)戶可在獲得拆舊補償之后有償退出宅基地,補償標準按照是否為法定面積和房屋結構予以確定;退出“一戶一宅”或法定面積宅基地的農(nóng)戶,可以自主選擇進城購房、投親靠友或集中安置,以保障其居住權。
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余江區(qū)兼顧無償和有償?shù)恼赝顺鰴C制:對閑置廢棄畜禽舍、倒塌住房等實行自愿無償退出,對“一戶多宅”的多宅部分和非集體經(jīng)濟組織成員在農(nóng)村占有和使用的宅基地實行自愿有償退出。尤其對退出宅基地或放棄建房資格進城落戶的農(nóng)戶,允許農(nóng)戶保留原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權,并允許15年后自愿選擇是否回村建房。
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三是宅基地交易、入市與轉(zhuǎn)讓。義烏市推出了“集地券”模式:持有集地券的農(nóng)民或集體組織可以憑此在公開市場上進行交易并獲得收益,而取得集地券的用地者可據(jù)此在向政府申請用地的過程中折抵相應建設用地指標或出讓金;同時,集地券被賦予了交易、質(zhì)押、存儲等諸多權能。另一方面,探索宅基地使用權有條件對外轉(zhuǎn)讓,盤活閑置農(nóng)房和宅基地、破解宅基地使用權流轉(zhuǎn)困境。
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瀘縣探索縣內(nèi)流轉(zhuǎn)、指標交易、調(diào)整入市和共建共享等方式:農(nóng)戶住宅可在縣域范圍內(nèi)農(nóng)村集體戶之間進行交易和出租,流出方不再享受宅基地使用權;宅基地退出產(chǎn)生的節(jié)余指標,在歸還先行指標和農(nóng)民集中居住區(qū)建設后,可留作集體組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展或進行調(diào)整入市,也可由政府進行收儲(價格為12-14萬元/畝)或在縣域范圍內(nèi)由村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體之間交易;復墾后的建設用地指標按規(guī)劃分類利用,可調(diào)整到縣域內(nèi)非公共利用地項目,以協(xié)議、招標、拍賣或掛牌等方式異地入市;農(nóng)戶以合法宅基地使用權單獨出資或聯(lián)合出資,或與社會資本共享居住、商住和經(jīng)營等權利,對“共建共享”宅基地實行分割登記,允許“共建共享”第三方產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押。
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四是賦予宅基地使用權和農(nóng)房擔保、抵押權能。義烏市規(guī)定在承諾房屋處置后仍有人均建筑面積不少于15平方米的合法住房的前提下,持有農(nóng)房不動產(chǎn)權證的農(nóng)戶,都可以農(nóng)房抵押擔保方式申請貸款。
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瀘縣規(guī)定金融機構根據(jù)貸款人年齡、信用狀況、信用狀況、貸款用途、還款能力和用于抵押的房屋宅基地狀況等因素合理自主確定貸款期限、額度、抵押率和利率,向無不良信用記錄的、具有完全民事行為能力的農(nóng)民住房所有人提供貸款,并限定用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
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余江區(qū)開辟了農(nóng)房抵押貸款辦證綠色通道,建立了農(nóng)房財產(chǎn)權抵押試點風險補償基金1000萬元,促進農(nóng)房和宅基地使用權抵押。
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2.探索宅基地有效治理
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一是宅基地使用權資格認定。義烏市嚴格界定村集體經(jīng)濟組織成員資格、確定宅基地分配標準和明確資格分配權,并以戶為單位固化資格分配權。瀘縣村民建房人口按照家庭常住農(nóng)業(yè)人口確定,原籍農(nóng)業(yè)戶口的軍人、大中專院校在校生、戶口遷移到城鎮(zhèn)但經(jīng)“一事一議”認定為集體經(jīng)濟組織成員等特殊情況也可計入其中。余江區(qū)通過戶籍關系、土地承包和居住情況來認定宅基地使用權資格,規(guī)定達到結婚年齡的男性成員(或入贅純女戶家庭)方可分戶。
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二是宅基地取得和住房保障。義烏市保障居住權,賦予宅基地資格權財產(chǎn)屬性,規(guī)劃區(qū)內(nèi)資格權可按一定比例置換完整產(chǎn)權的高層公寓、產(chǎn)業(yè)用房和貨幣,規(guī)劃區(qū)外實施村莊更新和宅基地村集體統(tǒng)一組織有償調(diào)劑。
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瀘縣確定定人定面積取得宅基地。村民申請使用宅基地,嚴格按照“定人定面積”原則,即3人及以下戶按3人、4人戶按4人、5人戶及以上戶按5人,每人無償取得50平方米宅基地。
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余江區(qū)按照傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)、縣城核心區(qū)等不同區(qū)域,通過統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建等方式獲得不等面積的宅基地或者住房保障居住權,發(fā)放“房地一體”的不動產(chǎn)權證書。
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三是改革宅基地治理。義烏市堅持規(guī)劃引領,促進有序減量使用。通過下放審批權限、優(yōu)化登記流程、建立土地民主管理小組,實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織在資格確認、方案認定、有償使用、收益分配等方面的自主性和所有權權能。
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瀘縣規(guī)定農(nóng)村宅基地選址必須符合村級土地利用總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃和生態(tài)建設規(guī)劃,將宅基地審批權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,劃定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的宅基地總量上線和底線保障,對于不同的宅基地使用需求,可通過“有償調(diào)劑”的方式跨區(qū)配置宅基地資源。
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余江區(qū)通過發(fā)動群眾,強化宅基地管理。余江區(qū)根據(jù)村莊人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地數(shù)量確定村莊建設用地規(guī)模和總量管控,編制村莊建設規(guī)劃,通過成立由鄉(xiāng)賢、黨員等構成的村民事務理事會,發(fā)揮村民自治組織在宅基地申請、流轉(zhuǎn)、退出、收益分配等事務中重要作用。
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(三)改革試點績效
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浙江義烏、四川瀘縣和江西余江通過宅基地制度改革盤活了宅基地資源、顯化了宅基地財產(chǎn)權價值,取得了良好的制度績效。
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一是宅基地財產(chǎn)權利的實現(xiàn)。改革前后,義烏市農(nóng)村居民收入和人均財產(chǎn)收入由25963元和3063元分別增加至33393元和4000元以上,村級組織獲利70.96億元使得76個村摘除了經(jīng)濟薄弱的帽子。
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2017年,瀘縣退出宅基地進城購房戶戶均獲得補償12萬余元、退出原宅基地到中心村建房戶均可獲得補償8萬余元,222個村通過宅基地退出節(jié)余指標流轉(zhuǎn),村集體平均收益100萬元以上,徹底消除了空殼村。
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二是建設用地配置效率提高。改革后義烏市7個城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設項目比傳統(tǒng)四層半改造模式節(jié)約土地約51%,比村莊現(xiàn)狀用地節(jié)約36%,共節(jié)約土地6401畝。截至2017年底瀘縣騰退建設用地指標將近1萬畝,可保障城鄉(xiāng)3年建設用地需求。截至2018年底,余江區(qū)全境共退出宅基地34161宗4568畝,其中無償退出26474宗3495畝,有償退出7687宗1073畝,可滿足農(nóng)民未來10至15年建房用地的需求。
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三是鄉(xiāng)村形態(tài)變化和鄉(xiāng)村面貌改善。義烏市自2015年試點改革以來解決住房困難戶5010戶,治理危房29635宗。瀘縣通過異地安置、貨幣化安置等方式實現(xiàn)多渠道優(yōu)先保障,因地制宜地保障不同群體“戶有所居、住有宜居”。通過宅基地改革,余江縣農(nóng)村無序私自建房、建附屬設施等現(xiàn)象得到有效遏制,農(nóng)民違規(guī)建房的現(xiàn)象不再有發(fā)生,改善了村容村貌和農(nóng)村人居環(huán)境。
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四是村莊的開放。截至2017年,義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設置換權益已成交10047宗,成交面積600961平方米,成交金額約32億元,已辦理轉(zhuǎn)讓登記311宗,其中跨集體經(jīng)濟組織37宗,集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓274宗。瀘縣通過縣域調(diào)劑打破宅基地使用的集體成員限制,通過調(diào)整入市、共建共享等實現(xiàn)宅基地使用權向城鄉(xiāng)居民和社會資本開放,使村莊從封閉走向開放。
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簡要結論和政策含義
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以非正式制度為主的鄉(xiāng)村治理和主要體現(xiàn)為房屋宅基地的財產(chǎn)權利,在維持鄉(xiāng)村社會秩序中起著不可替代的作用。建國以來宅基地制度演進的基本邏輯是以保障居住功能弱化財產(chǎn)權利、為了耕地保護削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權,替代“產(chǎn)權”和“治權”的是以國家公權為支撐并不斷強化的“管制”權。
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“強管制,弱產(chǎn)權”的宅基地制度安排導致管制無效和產(chǎn)權無效。近年來,國家主導的宅基地制度改革頂層設計朝著強化管制、有限開放產(chǎn)權的方向進行。值得注意的是,一旦獲得改革試點授權并被允許進行制度試驗,試點地區(qū)的制度創(chuàng)新明顯朝向?qū)で笥行е卫砗惋@化財產(chǎn)權利的方向。
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浙江義烏、四川瀘縣、江西余江宅基地制度改革試點取得的制度績效,昭示了宅基地制度改革的可能方向,即理順宅基地產(chǎn)權、治權和管制的關系,實現(xiàn)有效產(chǎn)權、村內(nèi)治權與國家有限管制。
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一是實現(xiàn)宅基地的有效產(chǎn)權。朝向宅基地和農(nóng)房的財產(chǎn)屬性方向,明確財產(chǎn)權利內(nèi)容,完善宅基地和農(nóng)房的用益物權權益,在流轉(zhuǎn)、抵押、交易等方面拓展產(chǎn)權權能,破除宅基地無償使用困境,探索宅基地有償使用機制,打破宅基地成員權和封閉性,探索宅基地對外流轉(zhuǎn)和城市居民取得宅基地使用權的機制,開辟宅基地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設用地通道,實現(xiàn)同價同權。
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二是尋求宅基地有效治理。宅基地有效治理依賴于國家公權和鄉(xiāng)村內(nèi)部治權的協(xié)整配合,不可偏廢。
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一方面應限定國家公權在宅基地管制中的權力范圍,國家公權力的行使應從規(guī)劃管控和用途管制兩方面對鄉(xiāng)村公共空間進行空間管制,通過規(guī)劃管控控制村莊用地規(guī)模、利用結構和鄉(xiāng)村風貌,通過用途管制實現(xiàn)耕地保護國家目標;
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另一方面應發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)部治權實現(xiàn)宅基地制度治理。鄉(xiāng)村內(nèi)部治權的行使可以降低宅基地治理成本、協(xié)調(diào)村民關系,利用鄉(xiāng)村內(nèi)部非正式制度和自治組織作用,解決宅基地取得權資格認定和分戶方法、“戶有所居”保障方式、宅基地初始取得權分配、宅基地使用權代際傳遞等難題。
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