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摘要：土地出讓金是各級政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓價(jià)款。土地通過法定程序出讓后，土地使用者改變原有土地用途或規(guī)劃條件等，應(yīng)當(dāng)征得相關(guān)部門同意并簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，因土地用途或規(guī)劃條件等變更可能產(chǎn)生“補(bǔ)繳”土地出讓金的情形。目前，我國土地交易市場需要補(bǔ)繳土地出讓金的情形主要以土地用途變更、容積率變更和多項(xiàng)條件同時(shí)調(diào)整為主。本文主要針對已出讓土地需“補(bǔ)繳”土地出讓金的情形及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，并就土地容積率變更所產(chǎn)生的補(bǔ)繳土地出讓金問題著重闡釋，以期提供參考。
一、“補(bǔ)繳土地出讓金”的法律規(guī)定
1990年國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，首次以行政法規(guī)形式明確，土地使用者改變土地用途應(yīng)當(dāng)履行批準(zhǔn)程序并“調(diào)整土地使用權(quán)出讓金”。1994年國家頒布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，首次以法律形式確定，土地使用者改變原土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)履行法定程序并“調(diào)整土地使用權(quán)出讓金”。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）規(guī)定，土地使用者需要改變原批準(zhǔn)的土地用途、容積率等，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)繳不同用途、容積率的土地差價(jià)。2020年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法(2019修正)》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。上述法律、法規(guī)的頒布，為土地使用者改變土地用途、容積率需“補(bǔ)繳”土地出讓金提供了法律或政策依據(jù)。
2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首次以法律的形式明確將規(guī)劃條件（包括“容積率”）在土地出讓合同中予以確定。2019年4月23日實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2019修正)》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）規(guī)定，規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效。由此可見，關(guān)于調(diào)整容積率需“補(bǔ)繳”土地出讓金，主要通過土地出讓合同的形式予以約束，并按照相關(guān)政策要求“補(bǔ)繳”土地出讓金。
二、“補(bǔ)繳土地出讓金”的主要情形
(一) 調(diào)整土地用途需補(bǔ)繳土地出讓金
根據(jù)我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用者需要改變土地用途的，按照法定程序報(bào)批變更，批準(zhǔn)后，土地使用權(quán)人應(yīng)與土地出讓方簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按照法定程序重新計(jì)算土地出讓金、“補(bǔ)繳”土地出讓金，并辦理土地權(quán)屬證書變更登記手續(xù)。
(二) 調(diào)整容積率需補(bǔ)繳土地出讓金
1. “容積率”的理解
根據(jù)《建設(shè)用地容積率管理辦法》的規(guī)定，容積率是指一定地塊內(nèi)，總建筑面積與建筑用地面積的比值。容積率可分為實(shí)際容積率和規(guī)劃容積率，其中規(guī)劃容積率是一定地塊內(nèi)規(guī)劃允許總建筑面積與建筑用地面積的比值。容積率的大小反映了土地利用強(qiáng)度和利用效率，也反映了地價(jià)水平的差異，是城市規(guī)劃管理的重要指標(biāo)，也是影響地價(jià)的重要因素。
我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》就容積率進(jìn)行了明確規(guī)定，要求在國有土地使用權(quán)出讓之前必須依據(jù)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃依法予以確定。容積率作為城市規(guī)劃管理指標(biāo)及重要的規(guī)劃條件，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定各地塊容積率等控制指標(biāo)，其中所確定的容積率指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容。
2. 調(diào)整容積率的程序及補(bǔ)繳土地出讓金的依據(jù)
我國法律上并未對調(diào)整容積率的批準(zhǔn)程序及補(bǔ)繳土地出讓金予以明確規(guī)定，但根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）、《建設(shè)用地容積率管理辦法》（建規(guī)[2012]22號）的規(guī)定，土地使用者需要改變原批準(zhǔn)的容積率，必須依法履行批準(zhǔn)程序，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，按規(guī)定補(bǔ)繳不同容積率的土地差價(jià)。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門確定的宗地或各地塊容積率是按照控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的容積率進(jìn)行核定的，因此涉及容積率調(diào)整的，應(yīng)首先判斷擬調(diào)整的容積率是否符合控制性詳細(xì)規(guī)劃。
若擬調(diào)整的容積率符合出讓地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃要求的，即不涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整，土地使用者、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)履行如下程序：（1）土地使用者：提出書面申請報(bào)告，說明調(diào)整的理由并附擬調(diào)整方案；（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門：就是否需要收回國有土地使用權(quán)征求有關(guān)部門意見，并對容積率修改的必要性進(jìn)行專題論證；（3）征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見；（4）依法提出修改或不修改建議并附有關(guān)部門意見、論證、公示等情況報(bào)城市、縣人民政府批準(zhǔn)；（5）經(jīng)城市、縣人民政府批準(zhǔn)后，辦理后續(xù)的規(guī)劃審批，并將變更后的容積率抄告土地主管部門。
若擬調(diào)整的容積率不符合出讓地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃要求的，土地使用者、控制性詳細(xì)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)履行如下程序：（1）土地使用者：提出書面申請并說明變更理由；（2）控制性詳細(xì)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)：就是否需要收回國有土地使用權(quán)征求有關(guān)部門意見，并對容積率修改的必要性進(jìn)行專題論證；征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見；提出修改或不修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的建議，向原審批機(jī)關(guān)專題報(bào)告；經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意修改的，組織編制修改方案；修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃按法定程序報(bào)城市、縣人民政府批準(zhǔn)；（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門：經(jīng)城市、縣人民政府批準(zhǔn)后，辦理后續(xù)的規(guī)劃審批，并將變更后的容積率抄告土地主管部門。
3. 工業(yè)用地容積率調(diào)整的特殊政策
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）的規(guī)定，對工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變原用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或調(diào)整土地有償使用費(fèi)。關(guān)于工業(yè)用地容積率調(diào)整是否補(bǔ)繳土地出讓金，各地政策略有不同，以山西省太原市為例：山西省太原市人民政府于2015年4月1日下發(fā)《關(guān)于容積率修正系數(shù)及國有出讓土地因容積率增加補(bǔ)交出讓金（純收益）差價(jià)的暫行辦法（試行）》（以下簡稱《暫行辦法》），該《暫行辦法》規(guī)定：“以2001年4月30日國發(fā)15號文件為界，此前具體建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)完畢并竣工驗(yàn)收的，凡改變合同約定的容積率的，原則上不再補(bǔ)交土地出讓金差價(jià)；以后的建設(shè)項(xiàng)目(工業(yè)項(xiàng)目除外)按照出讓合同的約定若容積率發(fā)生變化均應(yīng)按國發(fā)[2001]15號文件規(guī)定補(bǔ)交土地出讓金差價(jià)。工業(yè)用途的建設(shè)項(xiàng)目容積率發(fā)生變化，原則上不再補(bǔ)交出讓金差價(jià)。”2013年4月8日，原國土資源部辦公廳下發(fā)《國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范（試行）的通知》（國土資廳發(fā)[2013]20號）中明確規(guī)定，關(guān)于工業(yè)用地調(diào)整容積率的，按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
目前，國土資廳發(fā)[2013]20號文件已于2018年4月9日停止執(zhí)行，根據(jù)原國土資源部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范的通知》（國土資廳發(fā)[2018]4號），將涉及工業(yè)用地容積率調(diào)整的規(guī)定予以刪除，不再區(qū)分是否為工業(yè)用地容積率，凡涉及容積率調(diào)整的需補(bǔ)繳土地出讓金。
綜上，根據(jù)國發(fā)[2004]28號、國土資廳發(fā)[2013]20號文件及太原市人民政府的相關(guān)政策規(guī)定，在2001年4月30日至2018年4月9日期間，工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變原用途的前提下，增加容積率的，原則上不再收取或調(diào)整土地有償使用費(fèi)。但2018年4月9日之后，按照原國土資源部最新政策規(guī)定，調(diào)整工業(yè)用地容積率的應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳土地出讓金。
(三) 多項(xiàng)土地利用條件（土地用途、容積率）同時(shí)調(diào)整或其他土地利用條件調(diào)整需補(bǔ)繳土地出讓金
多項(xiàng)土地利用條件（土地用途、容積率）同時(shí)發(fā)生調(diào)整或其他土地利用條件調(diào)整需補(bǔ)繳土地出讓金問題法律并未作出明確規(guī)定。但根據(jù)原國土資源部的政策規(guī)定，多項(xiàng)用地條件同時(shí)調(diào)整的，應(yīng)分別核算各項(xiàng)條件調(diào)整帶來的地價(jià)增減額，合并計(jì)算應(yīng)補(bǔ)繳地價(jià)款；因其他土地利用條件調(diào)整需補(bǔ)繳地價(jià)款的，參照相關(guān)技術(shù)思路評估。
因此，“補(bǔ)繳”土地出讓金的情形中不僅包括單獨(dú)調(diào)整土地用途或容積率需補(bǔ)繳土地出讓金，土地使用者同時(shí)申請調(diào)整土地用途及容積率等多項(xiàng)條件或者調(diào)整其他土地利用條件時(shí)，仍應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)繳土地出讓金。關(guān)于同時(shí)調(diào)整土地用途、容積率的尚可依據(jù)規(guī)定分別核算需補(bǔ)繳的土地出讓金，但涉及其他條件調(diào)整時(shí)需補(bǔ)繳土地出讓金的法律依據(jù)不足，尚需進(jìn)一步完善。
三、“補(bǔ)繳土地出讓金”具體計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)
(一) 估價(jià)期日的確定
估價(jià)期日即評估基準(zhǔn)日，是指對土地、建筑物等進(jìn)行評估時(shí)，估價(jià)最終確定一個(gè)估價(jià)結(jié)果，估價(jià)結(jié)果所對應(yīng)的日期。土地使用者需補(bǔ)繳的土地出讓金，系土地估價(jià)專業(yè)評估師接受相關(guān)部門的委托按照規(guī)定的程序和方法，以估價(jià)期日為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確定的土地使用者需補(bǔ)繳的土地出讓金具體金額。因此，估價(jià)期日的確定是計(jì)算補(bǔ)繳土地出讓金具體金額的前提。關(guān)于估價(jià)期日的確定主要有以下依據(jù)：
1.《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2010]204號）規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)調(diào)整時(shí)的土地市場樓面地價(jià)核定應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款。因此，該文件所確定的估價(jià)期日為“批準(zhǔn)調(diào)整容積率的日期”。
2. 2011年10月26日，原國土資源部土地利用管理司向山西省國土資源廳出具的《關(guān)于房地產(chǎn)用地調(diào)整容積率后補(bǔ)繳地價(jià)款有關(guān)問題的函》規(guī)定：征收應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款，應(yīng)嚴(yán)格遵循地價(jià)評估、集體決策程序，以原出讓方同意調(diào)整容積率的日期為評估期日。因此，該文件所確定的估價(jià)期日為“同意調(diào)整容積率的日期”。
3.《國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范（試行）的通知》（國土資廳發(fā)[2013]20號）規(guī)定，土地出讓后經(jīng)原出讓方批準(zhǔn)改變用途或容積率等土地使用條件的，在評估需補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)，評估期日應(yīng)以國土資源主管部門同意補(bǔ)繳地價(jià)時(shí)為準(zhǔn)。因此，該文件所確定的估價(jià)期日為“國土資源主管部門同意補(bǔ)繳地價(jià)的日期”。
4.《國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范的通知》（國土資廳發(fā)[2018]4號）規(guī)定，土地出讓后經(jīng)原出讓方批準(zhǔn)改變用途或容積率等土地使用條件的，在評估需補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)，估價(jià)期日應(yīng)以國土資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價(jià)申請時(shí)點(diǎn)為準(zhǔn)。因此，該文件所確定的估價(jià)期日為“國土資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價(jià)申請的日期”。
根據(jù)上述四個(gè)文件的規(guī)定，國家關(guān)于估價(jià)期日的確定，逐漸從“批準(zhǔn)或同意調(diào)整日期”、“同意補(bǔ)繳地價(jià)日期”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆芾硌a(bǔ)繳地價(jià)申請日期”。其中原國土資源部辦公廳于2018年3月9日下發(fā)的國土資廳發(fā)[2018]4號文件屬于最新規(guī)定，且該文件所確定的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范》已于2018年4月9日正式施行，因此，2018年4月9日之后，關(guān)于估價(jià)期日的確定應(yīng)以“國土資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價(jià)申請的日期”為準(zhǔn)。關(guān)于估價(jià)期日在新舊法規(guī)交替期間的確定問題，本文將在“第四部分 關(guān)于“補(bǔ)繳”土地出讓金需關(guān)注的問題 （三）新舊法規(guī)交替“補(bǔ)繳土地出讓金”的法規(guī)適用問題”予以闡釋。
(二) 建筑面積的核定
無論是調(diào)整土地用途，還是調(diào)整容積率，土地使用者補(bǔ)繳土地出讓金的計(jì)算與建筑面積存在密切的關(guān)系。建筑面積的核定應(yīng)按照《建筑工程建筑面積計(jì)算規(guī)范》進(jìn)行計(jì)算。若因調(diào)整容積率引起的新增建筑面積的核定，根據(jù)原國土資源部的規(guī)定，可以相關(guān)部門批準(zhǔn)變更規(guī)劃條件所新增的建筑面積為準(zhǔn)，或竣工驗(yàn)收時(shí)實(shí)測的新增建筑面積為準(zhǔn)。
(三) 補(bǔ)繳土地出讓金的計(jì)算方式
根據(jù)土地使用者申請調(diào)整土地利用條件的內(nèi)容不同，以國土資源主管部門依法受理土地使用者補(bǔ)繳地價(jià)申請的日期為估價(jià)期日，將補(bǔ)繳土地出讓金計(jì)算方式分為以下幾類：
1. 申請調(diào)整土地用途需補(bǔ)繳土地出讓金計(jì)算方式：
調(diào)整非工業(yè)用地用途補(bǔ)繳地價(jià)款=（估價(jià)期日新用途樓面地價(jià)-估價(jià)期日舊用途樓面地價(jià)）×建筑面積。
調(diào)整工業(yè)用地用途補(bǔ)繳地價(jià)款=新用途樓面地價(jià)×新用途建筑面積-現(xiàn)狀工業(yè)用地價(jià)格。
2. 申請調(diào)整容積率需補(bǔ)繳土地出讓金計(jì)算方式：
調(diào)整容積率補(bǔ)繳地價(jià)款=新容積率規(guī)劃條件下估價(jià)期日的樓面地價(jià)×新增建筑面積。
調(diào)低容積率造成地價(jià)增值的補(bǔ)繳地價(jià)款=估價(jià)期日新容積率規(guī)劃條件下總地價(jià)-估價(jià)期日舊容積率規(guī)劃條件下總地價(jià)。
容積率調(diào)整前后均低于1的，按容積率為1核算樓面地價(jià)。
3. 申請同時(shí)調(diào)整土地用途和容積率需補(bǔ)繳土地出讓金計(jì)算方式：
同時(shí)調(diào)整土地用途和容積率需補(bǔ)繳地價(jià)款=估價(jià)期日新容積率、新用途樓面地價(jià)×新增建筑面積+（估價(jià)期日新容積率、新用途樓面地價(jià)-估價(jià)期日原容積率、舊用途樓面地價(jià)）×原建筑總面積。
四、關(guān)于“補(bǔ)繳”土地出讓金需關(guān)注的問題
(一) 工業(yè)科研用地問題
根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017），我國土地利用現(xiàn)狀分類采用一級、二級層次的分類體系。工業(yè)用地系工礦倉儲用地（一級分類）中的二級分類，是指工業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工制造、機(jī)械和設(shè)備修理及直接為工業(yè)生產(chǎn)等服務(wù)的附屬設(shè)施用地。科研用地系公共管理與公共服務(wù)用地（一級分類）中的二級分類，是指獨(dú)立的科研、勘察、研發(fā)、設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)檢測、技術(shù)推廣、環(huán)境評估與檢測、科普等科研事業(yè)單位及其附屬設(shè)施用地。《土地利用現(xiàn)狀分類》中并未明確規(guī)定“工業(yè)科研用地”的土地利用現(xiàn)狀分類。下面就山西省太原市和北京市工業(yè)科研土地利用現(xiàn)狀為例，作進(jìn)一步分析：
根據(jù)太原市人民政府2004年12月1日施行的并政發(fā)[2004]35號《關(guān)于公布太原市城市國有土地基準(zhǔn)地價(jià)和小店柴村基準(zhǔn)地價(jià)的通知》，太原市工業(yè)用地級別分為工業(yè)控制區(qū)、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ四類，標(biāo)準(zhǔn)容積率為0.7；但未明確工業(yè)科研用地的分類。根據(jù)太原市人民政府2016年4月26日下發(fā)的并政發(fā)[2016]28號《關(guān)于實(shí)施2015年城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)及標(biāo)定地價(jià)的通知》，太原市工業(yè)用地級別分為工業(yè)控制區(qū)、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ四類，容積率設(shè)定為1.0；科技研發(fā)用地被劃分為其他用地Ⅰ類，仍未明確工業(yè)科研用地的分類。
北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會于2017年9月19日印發(fā)的市規(guī)劃國土發(fā)[2017]316號《關(guān)于印發(fā)的通知》，將土地劃分為城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類和土地利用現(xiàn)狀分類，其中工業(yè)用地分為一類工業(yè)用地（M1）、二類工業(yè)用地（M2）、三類工業(yè)用地（M3），對應(yīng)的土地利用現(xiàn)狀均為工業(yè)用地；工業(yè)研發(fā)用地（M4）所對應(yīng)的土地利用現(xiàn)狀為科教用地，即以技術(shù)研發(fā)、中試為主，兼具小規(guī)模的生產(chǎn)、技術(shù)服務(wù)、管理等功能的用地。
太原市人民政府出臺的城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)的相關(guān)文件中并未對工業(yè)科研用地的土地用途分類、容積率及基準(zhǔn)定價(jià)作出明確規(guī)定，但太原市范圍內(nèi)存在大量的工業(yè)科研用地，且此類工業(yè)科研用地多用于“寫字樓”、“酒店”等建設(shè)開發(fā)。根據(jù)北京市的相關(guān)政策，工業(yè)研發(fā)用地在城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類中為工業(yè)用地M4，但其對應(yīng)的土地利用現(xiàn)狀分類卻為科教用地。有學(xué)者認(rèn)為“工業(yè)研發(fā)用地指的是工業(yè)企業(yè)的工程技術(shù)研發(fā)中心、實(shí)驗(yàn)室及其他研究開發(fā)機(jī)構(gòu)所占土地，一般屬于工業(yè)用地范疇，但卻不同于一般的工業(yè)用地，其性質(zhì)介于商務(wù)辦公用地與工業(yè)用地之間”。根據(jù)上述觀點(diǎn)，工業(yè)科研用地即不是工業(yè)用地，也不是科教用地或商務(wù)辦公用地，且工業(yè)科研用地在《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）中也沒有明確規(guī)定。為了規(guī)范土地估價(jià)行為，我國制定了《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，其中對住宅用地、工礦倉儲用地、商服用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地等估價(jià)進(jìn)行了規(guī)范，但是對工業(yè)科研用地估價(jià)則沒有具體規(guī)定。若涉及因工業(yè)科研用地用途調(diào)整、容積率調(diào)整需進(jìn)行估價(jià)或補(bǔ)繳土地出讓金的具體計(jì)算，恐將無法準(zhǔn)確估價(jià)或計(jì)算。因此，為避免因工業(yè)科研用地用途及容積率的調(diào)整需補(bǔ)繳土地出讓金的金額計(jì)算出現(xiàn)偏差或不準(zhǔn)確，工業(yè)科研用地的具體土地利用現(xiàn)狀分類及相應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)體系尚需進(jìn)一步規(guī)范。
(二) 土地出讓合同未明確容積率的問題
2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行之前，國家法律并未對容積率納入國有土地使用權(quán)出讓合同進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，僅依據(jù)國發(fā)[2004]28號文件關(guān)于“今后供地時(shí)要將容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同”之規(guī)定，并不能當(dāng)然認(rèn)定未納入容積率的國有土地使用權(quán)出讓合同無效。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地；未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。
2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首次規(guī)定規(guī)劃條件（包括容積率）未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效。規(guī)劃條件是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，對建設(shè)用地以及建設(shè)工程提出的引導(dǎo)和控制依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的規(guī)定性和指導(dǎo)性意見，包括地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件。
綜上，2008年1月1日之后，未將容積率等規(guī)劃條件納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)無效；2008年1月1日之前，未將容積率等規(guī)劃條件納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同并不當(dāng)然無效，土地管理部門可依據(jù)當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃要求采取糾正措施補(bǔ)正國有土地使用權(quán)出讓合同的效力，涉及調(diào)整容積率計(jì)算需補(bǔ)繳的土地出讓金時(shí)，土地的原始容積率按照當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃要求的容積率執(zhí)行。
(三) 新舊法規(guī)交替“補(bǔ)繳土地出讓金”的法規(guī)適用問題
根據(jù)上文的分析，《國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范（試行）的通知》（國土資廳發(fā)[2013]20號）（2018年4月9日起停止執(zhí)行）與《國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范的通知》（國土資廳發(fā)[2018]4號）（2018年4月9日起施行），關(guān)于“估價(jià)期日”及“工業(yè)用地調(diào)整容積率”的規(guī)定并不一致，因此在上述兩部法規(guī)過渡期間，如何解決“補(bǔ)繳土地出讓金”問題尚需進(jìn)一步研究。
為解決新舊法規(guī)交替所涉法規(guī)適用問題，《國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范的通知》（國土資廳發(fā)[2018]4號）規(guī)定：“2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估價(jià)報(bào)告的，可按本《規(guī)范》執(zhí)行。”
根據(jù)上述規(guī)定，“補(bǔ)繳土地出讓金”在新舊法規(guī)過渡期間所涉法規(guī)適用問題，可分為以下幾種情形：
1. 若2018年4月9日之后受理土地使用者調(diào)整土地用途、容積率或多項(xiàng)條件同時(shí)調(diào)整申請的，“補(bǔ)繳土地出讓金”按照國土資廳發(fā)[2018]4號文件執(zhí)行，估價(jià)期日按照“國土資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價(jià)申請的日期”確定；
2. 若2018年4月9日之前受理土地使用者調(diào)整土地用途、容積率或多項(xiàng)條件同時(shí)調(diào)整申請的，且未出具土地估價(jià)報(bào)告的，“補(bǔ)繳土地出讓金”可按照國土資廳發(fā)[2018]4號文件執(zhí)行，估價(jià)期日按照“國土資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價(jià)申請的日期”確定；
3. 若2018年4月9日之前受理土地使用者調(diào)整土地用途、容積率或多項(xiàng)條件同時(shí)調(diào)整申請的，且至2018年4月9日已出具土地估價(jià)報(bào)告的，“補(bǔ)繳土地出讓金”按照國土資廳發(fā)[2013]20號文件執(zhí)行，估價(jià)期日按照“國土資源主管部門同意補(bǔ)繳地價(jià)的日期”確定；
4. 若2018年4月9日之前受理土地使用者土地用途、容積率同時(shí)調(diào)整申請的，且至2018年4月9日已出具調(diào)整土地用途或調(diào)整容積率的土地估價(jià)報(bào)告的，已出具土地估價(jià)報(bào)告的“補(bǔ)繳土地出讓金”按照國土資廳發(fā)[2013]20號文件執(zhí)行，估價(jià)期日按照“國土資源主管部門同意補(bǔ)繳地價(jià)的日期”確定；至2018年4月9日未出具土地估價(jià)報(bào)告的“補(bǔ)繳土地出讓金”按照國土資廳發(fā)[2018]4號文件執(zhí)行，估價(jià)期日按照“國土資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價(jià)申請的日期”確定。
五、結(jié) 語
綜上所述，本文結(jié)合國家現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定，對“補(bǔ)繳土地出讓金”的情形及相應(yīng)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了論述，在我國法律層面僅對調(diào)整土地用途需補(bǔ)繳土地出讓金進(jìn)行了規(guī)定；關(guān)于調(diào)整容積率或調(diào)整其他條件需補(bǔ)繳土地出讓金問題在我國法律層面并未明確規(guī)定，僅靠政策層面的規(guī)定略顯依據(jù)不足。
需要特別指出的是，現(xiàn)行的“補(bǔ)繳土地出讓金”制度尚存在一定缺陷，工業(yè)科研用地用途調(diào)整、容積率調(diào)整需補(bǔ)繳土地出讓金規(guī)定缺失，未將容積率規(guī)劃條件納入國有土地使用權(quán)出讓合同的情形時(shí)有發(fā)生，這使得土地使用者擅自改變土地用途、容積率的行為屢見不鮮。因此，相關(guān)部門應(yīng)加大對補(bǔ)繳土地出讓金的監(jiān)管力度，進(jìn)一步完善“補(bǔ)繳土地出讓金”制度體系，從嚴(yán)控制已出讓土地的建設(shè)開發(fā)，從根本上加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)的管理，維護(hù)土地開發(fā)權(quán)益的均等與公平。
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作者簡介
張 選
國浩太原辦公室合伙人
張選律師擅長公司法務(wù)、建設(shè)工程、行政法、國企改革等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，為建設(shè)銀行、中信銀行、晉商銀行等金融機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)；為山西省綜改示范區(qū)管委會及集團(tuán)供常年和專項(xiàng)法律顧問服務(wù)；參與了山西省多個(gè)PPP項(xiàng)目的法律服務(wù)工作。
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張文濤
國浩太原公室律師
張文濤律師專注于公司治理、國企改革、并購重組領(lǐng)域，先后為永泰能源、藍(lán)焰控股等上市公司提供法律服務(wù)，現(xiàn)為山西省綜改示范區(qū)管委會及集團(tuán)、晉煤集團(tuán)、潞安集團(tuán)、燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)集團(tuán)等多家機(jī)構(gòu)提供常年和專項(xiàng)法律服務(wù)。
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