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? 裁判要點
無證房屋并非都是違法建筑，對于無證房屋是否系合法建筑，原告負有舉證證明的義務，人民法院應當在此基礎上查明事實并綜合考量多種因素作出認定。如果原告未能提供證據證明其無證房屋系合法建筑， 人民法院在未查明無證房屋是否屬于應予沒收或拆除的建筑物的情況下，直接認定行政機關對無證房屋應當進行補償或賠償，屬于認定事實的主要證據不足，事實不清。
? 裁判文書
裁判文書網發布日期：2019-12-23
中華人民共和國最高人民法院
行? 政? 裁? 定? 書
（2019）最高法行申4085號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）：遼寧省撫順市東洲區人民政府。住所地：遼寧省撫順市東洲區搭連路**。
法定代表人：趙晨陽，該區人民政府區長。
委托訴訟代理人：程飛，遼寧正太律師事務所律師。
委托訴訟代理人：徐岑，遼寧正太律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：撫順盛茂生態園。住所地：遼寧省撫順縣章黨鎮營盤村。
投資人：吳隆凱，男，1963年8月15日出生，漢族，住遼寧省撫順市新撫區。
再審申請人遼寧省撫順市東洲區人民政府（以下簡稱東洲區政府）因撫順盛茂生態園（以下簡稱生態園）訴其行政補償一案，不服遼寧省高級人民法院（2018）遼行終386號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員余曉漢組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
東洲區政府向本院申請再審，請求：撤銷一、二審判決，駁回生態園的訴訟請求。主要的事實與理由為：原審判決認定事實不清，適用法律錯誤。一是其不具有對生態園案涉房屋及設施的征收、補償職責。案涉土地是集體土地，依法只有省、自治區、直轄市人民政府及國務院具有作出征收決定的職權。東洲區政府在本案中的職責是領導本行政區域內的水源保護工作，對本行政區域內的水環境質量負責，而非組織實施房屋及土地征收與補償工作、擬定補償方案及簽訂補償協議，故其對生態園的案涉房屋等不具有補償職責。二是生態園案涉無產權登記的房屋系違法建筑，不應獲得補償。遼寧省撫順縣自然資源局（原遼寧省撫順縣國土資源局，以下簡稱自然資源局）曾對案涉土地及房屋作出撫罰撫縣國資監字〔2010〕040號行政處罰，責令生態園立即停止違法行為；退還非法占用的土地，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施（6259平方米）；限期30日內自行拆除非法占地上的新建的建筑物和其它設施（296平方米）；處以罰款257850元整。三是案涉房屋登記在吳隆凱和羅玉梅名下，生態園不具有要求補償的主體資格。四是東洲區政府發布的《關于對章黨鎮大伙房水庫水源保護區實行封區的公告》（以下簡稱公告）并非以征收為目的，亦未讓生態園停止經營，故生態園停產停業與東洲區政府無關。五是案涉評估報告不具有合法性、客觀性、準確性，不能作為定案證據。理由為：評估對象不具有產權合法的前提條件；評估時點應以封區行為實施時（即2013年10月31日）為時點；評估報告已超過一年的有效期間；案涉資產不存在交易可能性，故不應采用市場法進行評估。
本院認為，本案的爭議焦點為東洲區政府應否履行補償責任以及原審法院確定補償數額是否合理的問題。
首先，關于東洲區政府應否履行補償責任的問題。行政補償是指國家行政機關及其工作人員在管理國家和社會公共事務的過程中，因合法的行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成了損失，由國家依法予以補償的制度。本案行政補償爭議系由于東洲區政府于2013年11月6日發布公告而引發。根據公告，東洲區政府對包括生態園在內的區域實施封區管理，封區時間自2013年10月31日起實施。《遼寧省大伙房飲用水水源保護條例》第十六條規定：實行水源生態保護補償制度。省、市、縣人民政府應當將大伙房飲用水水源保護區的經濟社會發展納入區域總體發展戰略，制定配套政策措施，建立健全大伙房飲用水水源生態保護補償機制，明確補償主體和對象，合理確定補償標準，多渠道籌措資金。生態園因東洲區政府對生態園所在地實行封區管理，要求東洲區政府對其履行補償職責，具有事實和法律依據。東洲區政府應對生態園的合法財產予以補償。東洲區政府主張其不具有補償職責，沒有事實和法律依據。
其次，關于原審法院確定補償數額是否合理的問題。一是關于有照房屋及裝修部分。經原審法院查明，生態園系吳隆凱系以個人財產出資設立的個人獨資企業。現東洲區政府主張案涉房屋登記在吳隆凱和羅玉梅名下。經審查，案涉評估報告估價對象包含未登記在吳隆凱名下的房屋。原審法院未查明生態園對于登記在羅玉梅名下的案涉房屋取得補償的相關依據，直接判令東洲區政府按照案涉評估報告確定的數額給付補償款，屬于認定事實不清。二是關于無照房屋及裝飾裝修部分。《中華人民共和國土地管理法》第七十六條第一款規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。現東洲區政府主張自然資源局曾對案涉土地及房屋作出撫罰撫縣國資監字﹝2010﹞040號行政處罰，對案涉土地及房屋作出了責令退還非法占用的土地、沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施、限期自行拆除非法占地上的新建的建筑物和其它設施及罰款等處罰。鑒于生態園在原審中未能提供證據證明其無照房屋系合法建筑，原審法院在未查明案涉無照房屋是否屬于應予沒收或自行拆除的建筑物和其他設施的情況下，直接依據案涉評估報告判令東洲區政府對無照房屋及其裝飾裝修部分予以補償，屬于認定事實的主要證據不足，事實不清。
綜上，東洲區政府的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于的解釋》第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：
一、本案指令遼寧省高級人民法院再審；
二、再審期間，中止原判決的執行。
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審判長 梁鳳云
審判員 張 艷
審判員 余曉漢
二〇一九年十二月十七日
法官助理? ?劉均博
書記員? ? ? ?宮? ?傲
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