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導(dǎo)讀
本期我們?nèi)婵偨Y(jié)、回顧、反思中國(guó)的住房制度。當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問題，很大程度上跟我國(guó)基本住房制度有關(guān)，而促進(jìn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，則根本上取決于住房制度改革和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。
中國(guó)住房制度形成于1978-2018年的一系列改革。40年改革開放偉大征程，是每一個(gè)追求美好生活的中國(guó)人共同創(chuàng)造的輝煌歷史，也是發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，不斷的摸著石頭過河，以政策激活市場(chǎng)、以市場(chǎng)積累經(jīng)驗(yàn)、以政策總結(jié)教訓(xùn)的過程。
中國(guó)，一個(gè)14億人口的大國(guó)，占世界18.8%的人口，在1978年改革開放之初，人均居住面積僅3.6平米，到如今城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積超30平；從改革開放之初的“簡(jiǎn)易公房”，到如今消費(fèi)升級(jí)的“品質(zhì)住宅”，市場(chǎng)的力量創(chuàng)造著奇跡，因?yàn)榉扛模浞终{(diào)動(dòng)了每個(gè)社會(huì)成員的積極性，充分相信每個(gè)人都對(duì)改善住房條件有持久的動(dòng)力，蘊(yùn)含其中的改革哲學(xué)，奠定著成功的基石。
新時(shí)代，新思路，新住房制度。
住房制度的要義就是解決住房問題，維持平穩(wěn)發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)。
當(dāng)前，城鎮(zhèn)化率僅59.6%，住房自有率79.2%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從1998年房改時(shí)的人均GDP6860元、經(jīng)濟(jì)總量世界第八，到2018年人均GDP64521元、世界第二大經(jīng)濟(jì)體。對(duì)住房制度的認(rèn)識(shí)，當(dāng)隨著發(fā)展階段而逐漸深化。
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摘要
中國(guó)住房制度五大支柱
（1）商業(yè)貸款為主、公積金貸款為輔的住房金融制度
住房金融體系以商業(yè)按揭貸款為主（余額占比83.2%），輔以住房公積金。按揭貸款首付比例首套20%-35%、二套30%-80%，高于國(guó)際平均水平；利率高于歐洲、香港、新加坡等低房貸利率經(jīng)濟(jì)體。
按揭貸款條件較中性，但政策變動(dòng)頻繁。2003年以來全國(guó)統(tǒng)一調(diào)整首付比例12次，7次收緊，5次放松，政策放松期均為居民加速加杠桿期。如2008-2009、2014-2016兩輪政策放松期，居民杠桿率年均提升5.6、4.4個(gè)百分點(diǎn)，顯著高于2006-2018年均3.4個(gè)百分點(diǎn)的上升速度。
（2）招拍掛為主的土地供應(yīng)制度
中國(guó)實(shí)行土地兩權(quán)分離制度，土地所有權(quán)公有，使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓方式包括有償出讓和無償劃撥兩大類，分別主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地。2002年國(guó)土資源部11號(hào)令出臺(tái)后，“招拍掛”成為土地有償出讓的主要方式，2006-2016年招拍掛出讓土地占總出讓土地面積的81.5%。招拍掛相比協(xié)議出讓更公開透明，但以“價(jià)高者得”為原則，客觀上也推升地價(jià)、助推房?jī)r(jià)上漲。
農(nóng)地征收壟斷、分稅制改革、土地出讓收入由地方支配、GDP錦標(biāo)賽、快速城鎮(zhèn)化，衍生出土地財(cái)政。2018年全國(guó)土地出讓收入6.5萬億、房地產(chǎn)相關(guān)稅收2.7萬億（估算），二者共占地方綜合財(cái)力的35.4%。此外，地方土地抵押融資超過10萬億。土地財(cái)政是“雙刃劍”，在調(diào)動(dòng)地方積極性、推動(dòng)城市建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也助推地價(jià)房?jī)r(jià)上漲。地方政府為實(shí)現(xiàn)土地出讓金最大化，壓縮住宅用地供給，2010-2017年，住宅用地供應(yīng)僅占總建設(shè)用地供應(yīng)的17.8%，僅為工業(yè)用地的65.6%。住宅用地稀缺推高地價(jià)。
長(zhǎng)期以來，在“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的城鎮(zhèn)化思路指導(dǎo)下，人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯(cuò)配，這是一線和部分熱點(diǎn)二線城市房?jī)r(jià)高、三四線庫存高的根源。
（3）重交易輕保有的稅收制度
中國(guó)住房稅收體系重交易輕保有。住房持有成本幾乎為0，持有環(huán)節(jié)2項(xiàng)稅收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅均對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)住房免征；交易環(huán)節(jié)3大主要稅種是契稅、增值稅和個(gè)人所得稅，均對(duì)長(zhǎng)期持有和剛性需求設(shè)置減征條件。輕保有環(huán)節(jié)征稅，財(cái)政收入的可持續(xù)性在存量房時(shí)代面臨挑戰(zhàn)，房地產(chǎn)稅改革勢(shì)在必行。
（4）高門檻進(jìn)入、低門檻退出的住房保障體系
中國(guó)保障房供給經(jīng)歷了“N”型演變歷程。1995年《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》出臺(tái)，是保障房建設(shè)的起點(diǎn)；1998年房改23號(hào)文，提出“建設(shè)以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，1988-2002年新建經(jīng)適房占總住房的比例保持在20%左右；2003年18號(hào)文，提出“大多數(shù)家庭購(gòu)買或租賃商品房”后，保障房供給進(jìn)入停滯期，2004-2007年新建經(jīng)適房占總住房的比例降至6%-8%。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，2008年，“建設(shè)保障性安居工程”被列為“四萬億”計(jì)劃首項(xiàng)，大規(guī)模保障房建設(shè)開啟，2009-2017年，保障性安居工程累計(jì)開工6137萬套，相當(dāng)于同期商品住宅新開工套數(shù)的48.2%。
中國(guó)的住房保障體系包括公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置房等多種類型。各地保障房體系各有特色。如廈門特色為“租購(gòu)并舉”，提供保障性租賃房、公租房和保障性商品房三類保障房；廣州特色為“以租為主”，公租房是最主要的保障房品種；上海特色為“四位一體”，廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房、公租房、征收安置住房四類保障房并行。
總體而言，保障房設(shè)計(jì)存在進(jìn)入門檻高、退出門檻低的問題。準(zhǔn)入方面，部分保障房將非戶籍家庭、收入水平不在規(guī)定范圍內(nèi)的家庭排除在外；退出方面，保障房體系不封閉，大部分保障房退出時(shí)可按市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)售，購(gòu)房者可獲得較高的退出收益。
（5）重銷售輕租賃的住房供給體系
1998年以來，住房供應(yīng)體系以售為主，重銷售輕租賃。2015年城鎮(zhèn)居民租賃比例21%，低于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、日本、英國(guó)、美國(guó)租賃比例分別為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地產(chǎn)市場(chǎng)尚處于增量房階段有關(guān)，也與租賃制度不完備有關(guān)。租賃市場(chǎng)管理主要依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）和《商品房屋租賃管理辦法》（2010），無專項(xiàng)法律；此外租賃市場(chǎng)還存在多項(xiàng)痛點(diǎn)，包括，房源單一，個(gè)人房源占比達(dá)83%；熱點(diǎn)城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租購(gòu)不同權(quán)；租賃市場(chǎng)亂象橫生等。
2015年以來租賃制度進(jìn)入加速完善期，政策從租賃用地供給、培育專業(yè)住房租賃企業(yè)、支持租賃融資、推進(jìn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)等方面發(fā)力，支持新市民基本住房需求。如上海“十三五”計(jì)劃租賃房供應(yīng)占比達(dá)44%，并推出純租賃地塊，增加租賃房供給的同時(shí)穩(wěn)定土地市場(chǎng)。
反思：
（1）住房制度是宏觀調(diào)控的一部分。1978年以前，住房建設(shè)被擠壓來源于重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略；1978年起強(qiáng)調(diào)住房商品化，源于經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型；1998年房改大步推進(jìn)，是為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)影響；2003年轉(zhuǎn)向以商品住房為主的住房供應(yīng)體系，是對(duì)中央“發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的作用”的響應(yīng)；2008年大力發(fā)展保障房是為對(duì)沖國(guó)際金融危機(jī)的影響。住房制度不單以解決居民住房問題為目標(biāo)，還承擔(dān)了部分宏觀調(diào)控的職能，這是中國(guó)住房制度的關(guān)鍵特征。
（2）住房制度的價(jià)值待明確。解決居民住房問題，應(yīng)該“低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市場(chǎng)”。2014年以來棚戶區(qū)改造顯著提升了棚改戶住房條件，改善了城市面貌，但是少數(shù)地區(qū)過度棚改、過度貨幣化安置，棚改戶獲得超額福利，失去住房保障要義；對(duì)于中等收入家庭，由于信貸政策持續(xù)變動(dòng)，無論是剛需還是改善性需求，都需要獲得更持續(xù)有效的支持；而“限購(gòu)、限價(jià)”等行政管制下建筑質(zhì)量倒退，“毛坯房”取代精裝修房，也是市場(chǎng)失靈的直接表現(xiàn)。
（3）房地產(chǎn)的支柱地位深度捆綁宏觀經(jīng)濟(jì)。房地產(chǎn)是支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)GDP直接貢獻(xiàn)6.5%、通過上下游間接貢獻(xiàn)9.0%；房地產(chǎn)開發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資的17.4%；房地產(chǎn)是地方財(cái)政收入的主要來源，2018年土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方綜合財(cái)力的35.4%；房地產(chǎn)與金融體系高度交織，2018年房地產(chǎn)貸款占各項(xiàng)貸款余額的28.4%。
（4）房地產(chǎn)調(diào)控政策，重抑制需求輕增加供給、重行政手段輕經(jīng)濟(jì)手段、重短期調(diào)控輕長(zhǎng)效機(jī)制。過去二十年的房地產(chǎn)政策，重使用需求端的短期行政手段，如“調(diào)首付比例”、“調(diào)貸款利率”、“限購(gòu)”、“限貸”、“調(diào)交易契稅”等。但需求抑制是暫時(shí)性政策，松動(dòng)后需求會(huì)大幅反彈。而供給端的政策，如人地掛鉤、確立大都市圈戰(zhàn)略、調(diào)整土地用途結(jié)構(gòu)、完善租賃市場(chǎng)等才是平衡供需的長(zhǎng)期之策。
（5）對(duì)于住房問題，不缺少認(rèn)知，而缺少共識(shí)。中國(guó)住房制度改革，是“摸著石頭過河”的過程，走過彎路，也行成諸多好的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前最重要的是凝聚共識(shí)，將好的經(jīng)驗(yàn)“制度化”。
共識(shí)應(yīng)該包括，第一，房地產(chǎn)過度金融化是風(fēng)險(xiǎn)之源。金融穩(wěn)，則房地產(chǎn)穩(wěn)。德國(guó)能夠保持房?jī)r(jià)長(zhǎng)期穩(wěn)定，主要在于穩(wěn)健的貨幣金融制度，美國(guó)60年房地產(chǎn)牛市的終結(jié)，在于房地產(chǎn)的過度金融化。第二，應(yīng)構(gòu)建階梯化的住房供給體系，新加坡“廉租房—廉價(jià)組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯化供應(yīng)體系，解決了居民的多樣化需求。各國(guó)住房市場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)表明，住房高度福利化供給效率較低，而高度市場(chǎng)化則不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，住房供給應(yīng)形成“高收入靠市場(chǎng)、中等收入靠支持、低收入靠保障”的階梯化結(jié)構(gòu)；第三，“穩(wěn)預(yù)期”應(yīng)放在突出位置。歷次房地產(chǎn)政策調(diào)整均引起市場(chǎng)較大波動(dòng)，例如，2008年刺激政策出臺(tái)后，房?jī)r(jià)在2009年上漲，2010年起“國(guó)十條”、“國(guó)四條”等嚴(yán)厲調(diào)控出臺(tái)，導(dǎo)致2014年行業(yè)的高庫存風(fēng)險(xiǎn)，2014年930刺激政策再度開始，又引發(fā)新一輪房?jī)r(jià)上漲；第四，金融穩(wěn)健和人地掛鉤是治本之策。人地分離是核心一二線城市房?jī)r(jià)大幅上漲的原因。應(yīng)該實(shí)施穩(wěn)定的差別化信貸政策、推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤、嚴(yán)格執(zhí)行庫存與地掛鉤、優(yōu)化供地用途結(jié)構(gòu)、確立城市群都市圈的城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略。
風(fēng)險(xiǎn)提示：政策推動(dòng)不及預(yù)期等
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目錄
1 導(dǎo)言
2 中國(guó)住房制度五大支柱
2.1 貨幣金融制度：住房金融體系商業(yè)性為主、政策性為輔
2.1.1 國(guó)際：住房金融制度影響杠桿水平、房?jī)r(jià)走勢(shì)
2.1.2 中國(guó)：按揭貸款為主，公積金為輔
2.1.3 問題：信貸政策不穩(wěn)定，刺激居民加杠桿
2.2 土地制度：兩權(quán)分離，以地謀發(fā)展
2.2.1 國(guó)際：土地制度影響地價(jià)和房?jī)r(jià)
2.2.2 中國(guó)：兩權(quán)分離；土地是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)動(dòng)機(jī)
2.2.3 問題：土地供需不匹配、人地分離
2.3 稅收制度：重交易輕保有
2.3.1 國(guó)際：稅收制度調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)作用不明顯
2.3.2 中國(guó)：重增量輕存量，重交易輕保有
2.3.3 問題：輕保有環(huán)節(jié)征稅，財(cái)政收入可持續(xù)性面臨考驗(yàn)
2.4 住房保障：分層次、高保障
2.4.1 全球：直接支持、間接支持兩種模式
2.4.2 中國(guó)：多渠道、分層次
2.4.3 問題：供給不連續(xù)，進(jìn)入門檻高退出門檻低
2.5 住房租賃：新時(shí)代、新任務(wù)
2.5.1 國(guó)際：租賃房源多元、立法到位、租售同權(quán)
2.5.2 中國(guó)：租賃比率低、市場(chǎng)尚不成熟
2.5.3 問題：租賃市場(chǎng)亟待規(guī)范
3 中國(guó)住房制度反思
3.1 住房制度建設(shè)從屬于宏觀調(diào)控
3.2 房地產(chǎn)的支柱地位深度捆綁經(jīng)濟(jì)
3.3 住房政策不穩(wěn)定，不斷出臺(tái)應(yīng)急性措施
3.4 住房制度的價(jià)值待明確
3.5 我國(guó)的住房制度雖然走過彎路，但已漸入佳境
正文
1? 導(dǎo)言
中國(guó)，國(guó)土面積居世界第三位、占世界陸地總面積的1/15，但平原和盆地僅占陸地面積的33%，山地、高原、丘陵占67% 。人口高度集中在東南部，以胡煥庸線（黑河-騰沖線 ）為界，全國(guó)94%的人口生活在東南43%的土地上，而西北57%的土地，分布著戈壁、沙漠、高原，僅6%的人在此居住 。
改革開放四十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。1978-2018年，中國(guó)GDP年均增速9.5%，累計(jì)增長(zhǎng)244倍，2010年中國(guó)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同期，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.9%增至59.6%，年均提升1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口從1.7億增長(zhǎng)到8.3億，這一時(shí)期世界1/4的城鎮(zhèn)化發(fā)生在中國(guó)
房改解決了8億城鎮(zhèn)人口的住房問題。1978年以前，住房由政府統(tǒng)一建設(shè)、分配，供給效率低，1978年人均居住面積僅3.6平方米。伴隨改革開放，中國(guó)開啟住房制度改革征程：1978-1998年依次通過提租、出售公房、停止住房實(shí)物分配，啟動(dòng)了商品房市場(chǎng)。市場(chǎng)的力量創(chuàng)造人類建筑史上的奇跡：城鎮(zhèn)竣工住宅面積從1978年3752萬平增長(zhǎng)至2017年的9.9億平，增長(zhǎng)25倍；2016年人均住房建筑面積提升至36.6平方米（統(tǒng)計(jì)局口徑）。
房地產(chǎn)大建設(shè)階段尾聲漸進(jìn)，將轉(zhuǎn)向中高速、高質(zhì)量發(fā)展。2017年城鎮(zhèn)住宅存量267億平，套戶比達(dá)到1.07，住房短缺基本緩解。2013年，全國(guó)商品住宅新開工出現(xiàn)峰值，此前的2011年土地購(gòu)置面積也出現(xiàn)峰值。北京等5個(gè)城市率先邁入存量房市場(chǎng)。
房地產(chǎn)市場(chǎng)在發(fā)展過程中也暴露出一些問題。如，部分城市房?jī)r(jià)過快上漲、調(diào)控政策效果鈍化等，這很大程度上跟基本住房制度有關(guān)。2017年2月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議首次提出“深入研究短期和長(zhǎng)期結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排”，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制”。
住房制度改革改什么？長(zhǎng)效機(jī)制如何構(gòu)建？本文采用橫向和縱向視野，橫向站在全球的視角，住房制度有哪些模式、中國(guó)選擇了哪種；縱向站在歷史的視角，今天的住房制度如何演變而來？未來將走向何方？
2? 中國(guó)住房制度五大支柱
2.1 貨幣金融制度：住房金融體系商業(yè)性為主、政策性為輔
2.1.1 國(guó)際：住房金融制度影響杠桿水平、房?jī)r(jià)走勢(shì)
全球的住房金融制度有三種模式：強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型、合同儲(chǔ)蓄型、資本市場(chǎng)型，三者的政策性依次減弱、商業(yè)性依次增強(qiáng)。
住房金融制度決定購(gòu)房者獲得資金的難易程度、加杠桿的規(guī)模和成本，影響房?jī)r(jià)走勢(shì)。以過去二十年為例，首付比例低的國(guó)家，如英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)，相比首付比例高的國(guó)家，如德國(guó)、新加坡，居民部門杠桿率攀升更快、房?jī)r(jià)上漲幅度更大。
2.1.2 中國(guó)：按揭貸款為主，公積金為輔
（1）貨幣政策：房地產(chǎn)是貨幣的蓄水池
中國(guó)過去20年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貨幣發(fā)行不同步。1998-2017年，M2從10萬億增至169萬億，上漲16倍，而同期名義GDP、城鎮(zhèn)人均可支配收入僅上漲9倍、6倍。2017年中國(guó)M2/名義GDP為204%，高于美國(guó)、日本、歐洲。
房地產(chǎn)是貨幣的蓄水池。根據(jù)貨幣數(shù)量方程MV=PQ，若貨幣供應(yīng)增速持續(xù)超過名義GDP增速（生產(chǎn)活動(dòng)所需要的資金融通），資產(chǎn)價(jià)格上漲。商品房具有很強(qiáng)的保值增值金融屬性，是貨幣的重要蓄水池。如2009年、2012年、2015年，“M2增速-名義GDP增速”與全國(guó)新建商品住宅價(jià)格漲幅走勢(shì)一致。
（2）住房金融體系：商業(yè)按揭為主，公積金為輔
中國(guó)的住房金融體系由商業(yè)按揭貸款和公積金構(gòu)成，前者主導(dǎo)。2017年，商業(yè)個(gè)人住房貸款余額21.9萬億，占全部個(gè)人住房貸款余額的82.9%。
1）商業(yè)按揭貸款：高首付比例+中等利率，貸款條件較中性。
我國(guó)按揭貸款首付比例處于國(guó)際較高水平，最低首付比例首套房20%-35%，二套房40%-80%。根據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)，很多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體最低首付比例均在10%以下，如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、奧地利、荷蘭均可零首付；德國(guó)、新加坡、日本等屬于首付比例較保守的國(guó)家，在20-30%之間，與中國(guó)接近。
按揭貸款利率處于國(guó)際中等水平。中國(guó)按揭貸款執(zhí)行浮動(dòng)利率，利率錨定貸款基準(zhǔn)利率9折-1.4倍，目前5年以上房貸利率在4.4%-6.9%之間，高于歐洲、新加坡、香港等低房貸利率經(jīng)濟(jì)體。
2）住房公積金：強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、低存低貸。1991年在朱镕基的推動(dòng)下，上海借鑒新加披模式率先建立住房公積金制度，1994年公積金制度在全國(guó)推廣。公積金要求單位和職工按工資5%-12%比例繳存，可作為個(gè)人所得稅稅前抵扣；存款利率較低，為一年期存款基準(zhǔn)利率，貸款利率也較低，比商業(yè)貸款基準(zhǔn)利率低2%左右，目前5年以上為3.25%；公積金資金池封閉運(yùn)行，滿足貸款和提取要求后，結(jié)余資金用于銀行存款或購(gòu)買國(guó)債。
3）預(yù)售制度：開發(fā)企業(yè)重要融資手段
中國(guó)預(yù)售證制度學(xué)習(xí)于香港，1994年確立。商品房預(yù)售制度起源于香港，1954年霍英東率先推出“賣樓花”的經(jīng)營(yíng)策略，1956年香港政府確立《預(yù)售樓花同意書》 制度。中國(guó)預(yù)售制度學(xué)習(xí)于香港，1983年深圳率先引入、并通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商品房質(zhì)量管理規(guī)定》進(jìn)行規(guī)范；1994年《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市商品房預(yù)售管理辦法》正式確立商品房預(yù)售制度，2001年、2004年兩次修訂《城市商品房預(yù)售管理辦法》，對(duì)懲罰措施、網(wǎng)簽流程等進(jìn)行細(xì)化。
商品房預(yù)售條件因城施策，一二線較嚴(yán)格。預(yù)售條件主要包括取得“三證”（《土地使用證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《施工許可證》）和達(dá)到一定工程進(jìn)度，各城市松緊不一，一二線城市較嚴(yán)格，如上海要求主體結(jié)構(gòu)封頂，實(shí)際已接近現(xiàn)房銷售；三四線城市則較寬松，如西寧、滁州等要求多層住宅形象進(jìn)度達(dá)1/4即可預(yù)售。
預(yù)售制度利弊參半。商品房預(yù)售制度實(shí)質(zhì)是開發(fā)企業(yè)的重要融資手段，有助于企業(yè)合理運(yùn)用杠桿加快項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度、提高資金使用效率。在住房短缺時(shí)代，對(duì)于提高住房供給效率功不可沒。2000年起按揭貸款和預(yù)售款一直是開發(fā)資金第一大來源，比重維持在40%左右。但也出現(xiàn)了工程爛尾、違規(guī)銷售等亂象，以及加劇了行業(yè)的高杠桿效應(yīng)。未來加強(qiáng)資金監(jiān)管、因城施策調(diào)整預(yù)售條件是主要的改革方向。
2.1.3 問題：信貸政策不穩(wěn)定，刺激居民加杠桿
問題一，信貸政策不穩(wěn)定，頻繁調(diào)整首付比例和利率。住房金融政策保持基本穩(wěn)定是住房市場(chǎng)保持基本平穩(wěn)的最重要條件，但中國(guó)住房金融政策被作為穩(wěn)周期的調(diào)控手段，變動(dòng)頻繁，2003年至今累計(jì)動(dòng)用全國(guó)性金融調(diào)控達(dá)12次（不含16年推行因城施策后各地的調(diào)整），7次收緊、5次刺激，首付比例在20%-60%之間變動(dòng)，利率在基準(zhǔn)利率7折-1.3倍間變動(dòng)。
中國(guó)金融調(diào)控頻率在國(guó)際處于較高水平。根據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)，2007-2013年，金融調(diào)控頻繁的地區(qū)韓國(guó)、香港、馬來西亞、波蘭共動(dòng)用金融調(diào)控7次、6次、4次和3次，中國(guó)為6次，處于全球較高水平。
不穩(wěn)定的信貸政策影響市場(chǎng)預(yù)期，居民在政策放松時(shí)過度加杠桿，2014-2017年伴隨四降首付比，居民部門杠桿率從35.7%上升至48.4%，累計(jì)上漲12.7個(gè)百分點(diǎn)，杠桿率在發(fā)展中國(guó)家中已處于較高水平。
問題二，公積金資金池封閉，貸款支持不足。中國(guó)公積金資金池封閉運(yùn)行、規(guī)模較小，2017年末，全國(guó)公積金繳存余額5.2萬億，占GDP的6.3%。作為對(duì)比，新加坡2017年公積金余額占GDP的80.4%。職工可獲得的貸款額度較低。以深圳為例，按均價(jià)計(jì)算，購(gòu)買90平米住房、首付30%需貸款340萬，而家庭首套房公積金最高貸款額度僅90萬，只能覆蓋貸款需求的26%。其他熱點(diǎn)城市如南京、杭州、北京、上海公積金貸款額度也僅能覆蓋貸款需求50%以下。通過二級(jí)市場(chǎng)拓寬公積金資金池，改革公積金為政策性金融機(jī)構(gòu)將是可行的改革方向。
2.2 土地制度：兩權(quán)分離，以地謀發(fā)展
2.2.1 國(guó)際：土地制度影響地價(jià)和房?jī)r(jià)
從土地所有權(quán)的角度，全球土地制度有完全市場(chǎng)、半市場(chǎng)、非市場(chǎng)三種模式。完全市場(chǎng)模式，允許私人擁有土地所有權(quán)，如美國(guó)、日本等；半市場(chǎng)模式，所有權(quán)歸國(guó)家(皇室)所有、使用權(quán)可有償轉(zhuǎn)讓，即“兩權(quán)分離”，以英國(guó)、英聯(lián)邦國(guó)家為代表；非市場(chǎng)模式，土地所有權(quán)、使用權(quán)都由國(guó)家控制，如前蘇聯(lián)和改革開放前的中國(guó)。
從土地管理的角度，各國(guó)通過土地征用、土地用途管制、城市規(guī)劃、稅收政策等影響土地供給，一定程度影響地價(jià)和房?jī)r(jià)。例如韓國(guó)和英國(guó)建立綠帶限制城市擴(kuò)張，加劇土地稀缺并推升地價(jià)；美國(guó)銀行在地價(jià)超出不動(dòng)產(chǎn)總售價(jià)25%-30%時(shí)不發(fā)放開發(fā)貸，有效控制地價(jià)占房?jī)r(jià)的比重；日本在房?jī)r(jià)泡沫期間加征土地保有稅，激活土地供給，控制地價(jià)漲幅。
2.2.2 中國(guó)：兩權(quán)分離；土地是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)動(dòng)機(jī)
（1）中國(guó)土地制度的三大基本特征。
第一，兩權(quán)分離。從產(chǎn)權(quán)的角度，中國(guó)土地制度有三個(gè)特點(diǎn)，（1）實(shí)行土地公有制；（2）土地國(guó)有制和土地集體所有制并存。城市市區(qū)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地歸集體所有；（3）土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離。土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方式包括有償出讓和無償劃撥兩大類，其中有償出讓包括招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議。2006-2016年“招拍掛”、協(xié)議、劃撥轉(zhuǎn)讓土地比例為44:10:46，“招拍掛”是土地有償出讓的主要方式。
第二，以耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式。1998年修訂的《土地管理法》，規(guī)定我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度。全國(guó)層面，國(guó)土資源部編制土地利用總體規(guī)劃 ，規(guī)定土地用途，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；地方層面，各級(jí)政府按照建設(shè)用地總量不超過上一級(jí)土地利用規(guī)劃的原則，編制土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃。
第三，城鄉(xiāng)二元土地制度。城市國(guó)有土地使用權(quán)可有償出讓，但《城市管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地必須被征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才能出讓。二元土地制度有兩方面影響：1）形成地方政府土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷；2）農(nóng)村集體建設(shè)用地難以直接入市，造成土地閑置和私建小產(chǎn)權(quán)房等市場(chǎng)混亂。目前集體經(jīng)營(yíng)性用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)改革率先獲得突破。
（2）土地制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響。
衍生土地財(cái)政。分稅制改革、農(nóng)地征收壟斷、土地出讓收入由地方支配 、GDP錦標(biāo)賽、快速城鎮(zhèn)化，均是土地財(cái)政產(chǎn)生的原因。2017年，土地出讓金、房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方綜合財(cái)力的24.0%和11.4%，房地產(chǎn)總共貢獻(xiàn)了地方政府財(cái)政收入的35.4%。同時(shí)，根據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，2015年84城土地抵押貸款余額已達(dá)11.3萬億。
推高地價(jià)和房?jī)r(jià)。一方面，土地招拍掛制度以價(jià)高者得為原則，雖公開透明，卻也不斷推升地價(jià)、產(chǎn)生地王、助推房?jī)r(jià)上漲；另一方面，土地資源錯(cuò)配，如城市建設(shè)用地中居住用地占比低、大城市要人不供地，推升地價(jià)。2004-2017年，全國(guó)土地購(gòu)置均價(jià)由722元/平方米上漲至5349元/平米，年復(fù)合增速16.7%，地價(jià)占房?jī)r(jià)的比重由26.6%上升至67.8%。
（3）客觀認(rèn)識(shí)土地制度的積極作用。
推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府通過創(chuàng)辦園區(qū)，低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地，避開土地稀缺性可能導(dǎo)致的土地價(jià)格上漲，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，保障了高投資。2008年1月-18年6月，百城住宅用地成交均價(jià)累計(jì)上漲176.2%，但工業(yè)用地均價(jià)累計(jì)下降15.8%。土地成本低廉是新世紀(jì)以來經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的推力之一。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化。土地出讓收入的使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出。土地出讓金是城市建設(shè)的主力資金。根據(jù)住建部《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2016年用于城市維護(hù)建設(shè)的市級(jí)預(yù)算資金中，66%來自土地出讓金。
2.2.3 問題：土地供需不匹配、人地分離
（1）人地分離，一線城市要人不供地
中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略傾向于發(fā)展中小城市、控制大城市尤其是特大城市規(guī)模。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。1980年全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議提出“控制大城市規(guī)模”，1990年開始實(shí)施的《城市規(guī)劃法》規(guī)定“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”，2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出嚴(yán)格控制500萬以上特大城市人口規(guī)模。
但人口傾向于向收入更高的核心城市流動(dòng)，政策只控制住了土地供給，帶來人地分離的問題。對(duì)25個(gè)代表城市2009-2017年的供地情況進(jìn)行分析，四個(gè)一線城市單位新增常住人口獲得的新增住宅用地建筑面積均在20平米以下，但一些非熱點(diǎn)城市，如濰坊、濟(jì)南、昆明、連云港供地力度較大，達(dá)190平米/人以上；湘潭、西安、綿陽三個(gè)城市常住人口負(fù)增長(zhǎng)，但仍未停止供地。
（2）供需失衡，工業(yè)用地供給粗放而住宅用地稀缺
中國(guó)長(zhǎng)期存在工業(yè)用地供給過多、利用低效的問題。“GDP錦標(biāo)賽”下地方有動(dòng)機(jī)多出讓低價(jià)工業(yè)用地進(jìn)行招商引資；同時(shí)為實(shí)現(xiàn)土地出讓金最大化，有動(dòng)機(jī)壓縮住宅用地供應(yīng)。2010-2017年全國(guó)年均供應(yīng)住宅用地157.9萬畝、商服用地66.0萬畝，而工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地年均供應(yīng)達(dá)240.5萬畝，住宅用地占國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)比重年均僅17.8%。
（3）地區(qū)錯(cuò)配，耕地占補(bǔ)平衡下東部供地不足
1998年修訂的《土地管理法》宣布實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，并長(zhǎng)期禁止跨省占補(bǔ)。盡管2017年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”的占補(bǔ)原則，允許重點(diǎn)扶貧地區(qū)補(bǔ)充耕地指標(biāo)向發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)劑，但縣市仍然是耕地占補(bǔ)平衡的主要范圍。耕地后備資源不足的東部省份難以獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，2010-2015東部地區(qū)人口增量占比36%，高于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量占比8.6個(gè)點(diǎn)，但東北、西部人口增量占比低于城鎮(zhèn)建設(shè)用地占比達(dá)1.7、6.2個(gè)百分點(diǎn)。
（4）城鄉(xiāng)失衡，農(nóng)村建設(shè)用地遠(yuǎn)高于城市建設(shè)用地。
占國(guó)土面積4.1%的建設(shè)用地中，城市建設(shè)用地僅占七分之一。中國(guó)城市建設(shè)用地占國(guó)土面積的0.56%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、日本、英國(guó)達(dá)到1.6%、2.8%、5.6%。2010-2016年，在農(nóng)村人口減少8140萬人的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了990萬畝，直接原因是農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村“雙重占地”，形成眾多“空心村”。在北京，2015年農(nóng)村建設(shè)用地高達(dá)1174平方公里，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的70.5%；在上海，農(nóng)村建設(shè)用地為819平方公里，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的40.4%。（參考報(bào)告《人地分離，供需錯(cuò)配：一線高房?jī)r(jià)、三四線高庫存的根源》）。
2.3 稅收制度：重交易輕保有
2.3.1 國(guó)際：稅收制度調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)作用不明顯
發(fā)達(dá)國(guó)家住房稅收體系，有“重保有、寬稅基、簡(jiǎn)稅種、低稅率”四大特點(diǎn)。一是普遍重視保有環(huán)節(jié)稅收，根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，2015年OECD國(guó)家保有環(huán)節(jié)稅收占GDP比重為1.1%（中國(guó)為0.6%），其中英國(guó)、加拿大、美國(guó)分別高達(dá)3.1%、3%和2.6%；二是寬稅基：對(duì)大多數(shù)房產(chǎn)擁有者征稅，僅對(duì)公共、宗教、慈善機(jī)構(gòu)等少數(shù)免稅；三是簡(jiǎn)稅種：稅種不多，大多數(shù)只開征了財(cái)產(chǎn)稅、所得稅、轉(zhuǎn)讓稅等幾個(gè)稅種；四是低稅率：主體稅種稅率一般較低，從而降低居民稅收負(fù)擔(dān)和征管阻力，但寬稅基、高征管效率下，仍然可為政府提供充足收入。
稅收制度調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)作用不明顯。由于稅收具有轉(zhuǎn)嫁效應(yīng)，在人口流入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展好的地區(qū)，市場(chǎng)需求旺盛，住房稅收可轉(zhuǎn)嫁給需求方，對(duì)房?jī)r(jià)影響不大。14個(gè)樣本國(guó)家，長(zhǎng)周期（10-20年）內(nèi)，房?jī)r(jià)漲幅和保有或交易環(huán)節(jié)稅負(fù)大小無明顯線性關(guān)系。
2.3.2 中國(guó)：重增量輕存量，重交易輕保有
中國(guó)住房的保有和交易環(huán)節(jié)涉及9個(gè)稅種，呈現(xiàn)“重增量輕存量，重交易輕保有”的特征。保有環(huán)節(jié)涉及房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅2項(xiàng)，目前均對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)住房免征；交易環(huán)節(jié)涉及增值稅、增值稅附加（含城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加）、契稅、個(gè)人所得稅、印花稅、土地增值稅7個(gè)稅種，對(duì)首套房、長(zhǎng)期持有設(shè)置減征條件。
（1）保有環(huán)節(jié)含2個(gè)稅種，均對(duì)個(gè)人住房免征
①房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅依據(jù)1986年頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》征收。征收范圍為城鎮(zhèn)，不含農(nóng)村；稅基為房產(chǎn)原值減除10%-30%后的余值；稅率為1.2%；如果房屋出租，則稅基為租金收入，稅率為12%（個(gè)人出租稅率為4%）。
現(xiàn)行房產(chǎn)稅對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)住房免征。《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定了房產(chǎn)稅的五類免征對(duì)象，其中包括個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)。這項(xiàng)規(guī)定使辦公樓和商業(yè)營(yíng)業(yè)性用房成為主要征稅對(duì)象，但兩者在全國(guó)存量房市值中占比不到20%，面積占比不到10%；而采用歷史成本法的房屋余值作為稅基，和西方采用的房產(chǎn)評(píng)估值相比，房產(chǎn)增值額未被納入征稅范圍。因此我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅，由于征稅對(duì)象范圍窄、稅基偏小，導(dǎo)致目前房產(chǎn)稅收入在地方財(cái)政稅收收入中占比十分有限，2007-2017年房產(chǎn)稅占一般預(yù)算收入的3%左右，2017年3.43%。
② 城鎮(zhèn)土地使用稅。現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅依據(jù)1988年10月1日頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》征收，目前個(gè)人所有的居住房屋及院落用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。
（2）交易環(huán)節(jié)：對(duì)短期持有征重稅，鼓勵(lì)長(zhǎng)期持有
交易環(huán)節(jié)稅種稅率較高，但由于免征條件多，總體來看居民在交易環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)處于國(guó)際中等水平。根據(jù)澳大利亞會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)住房交易環(huán)節(jié)綜合平均稅率2.1%，處國(guó)際中等水平。
① 契稅：根據(jù)面積和是否首套房差別減征。契稅依據(jù)1997年10月1日頒布的《中華人民共和國(guó)契稅暫行條例》征收。房屋買賣、贈(zèng)與、交換均需繳納契稅。契稅向買方征收，稅率1%-3%，計(jì)稅依據(jù)為網(wǎng)簽價(jià)，網(wǎng)簽價(jià)過低則采用指導(dǎo)價(jià)。
② 增值稅及附加：購(gòu)買滿2年出售免征。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)稅政策的通知》（財(cái)稅(2015)39號(hào)），個(gè)人將購(gòu)買不足2年的住宅對(duì)外出售，全額征收增值稅，稅率為5%，稅基為銷售收入與購(gòu)房?jī)r(jià)款之差。增值稅免征期限是常用的財(cái)稅調(diào)控工具，2005-2018年累計(jì)調(diào)整過5次，在2年和5年間變動(dòng)。
增值稅附加包括城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加，合計(jì)為增值稅的10%-12%。城市建設(shè)維護(hù)稅根據(jù)1985年頒布的《中華人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》征收，城市稅率為增值稅的7%，縣鎮(zhèn)稅率為增值稅的5%；教育費(fèi)附加為增值稅的3%；地方教育費(fèi)附加為增值稅的1%-2%。合計(jì)來看，城市增值稅附加合計(jì)為增值稅的11%-12%。
③ 個(gè)人所得稅：“滿五唯一”免征。根據(jù)《關(guān)于個(gè)人出售住房所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅字（1999）278號(hào)），個(gè)人轉(zhuǎn)讓自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征個(gè)人所得稅。不滿足免征條件時(shí)，個(gè)人所得稅由賣方繳納，如能獲取房屋原值，個(gè)人所得稅=(計(jì)稅價(jià)格-原值-相關(guān)稅費(fèi)-合理費(fèi)用)*20%；如房屋原值未知，則個(gè)人所得稅=計(jì)稅價(jià)格*1%（非普通住宅為計(jì)稅價(jià)格*2%）。此外，個(gè)人出租房屋也產(chǎn)生個(gè)人所得稅，按照租房收入的10%征收。
④ 印花稅和土地增值稅：2008年起免征。根據(jù)2008年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收政策的通知》（財(cái)稅(2008)137號(hào)），自2008年11月1日起，對(duì)個(gè)人銷售或購(gòu)買住房暫免征收印花稅和土地增值稅。
2.3.3 問題：輕保有環(huán)節(jié)征稅，財(cái)政收入可持續(xù)性面臨考驗(yàn)
輕保有環(huán)節(jié)征稅，財(cái)政收入可持續(xù)性在存量房時(shí)代面臨挑戰(zhàn)。從大趨勢(shì)上看，大規(guī)模住房建設(shè)時(shí)代正在過去，存量房時(shí)代正在來臨。2013年，北京、上海、深圳二手房/新房成交套數(shù)比均突破1，分別為1.00、1.08和1.54，率先邁入存量房市場(chǎng)，同時(shí)各城市二手房/新房成交套數(shù)比均在朝1靠攏，進(jìn)入存量房時(shí)代是大勢(shì)所趨。意味著新拿地、新開工總量均會(huì)減少，土地出讓收入、房地產(chǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)稅收對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)將下滑。從土地出讓情況來看，2017年一、二、三線城市出讓住宅用地面積相比2013年峰值分別下滑26.7%、31.3%和30.3%。未來地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴將難以為繼，保有環(huán)節(jié)稅收——房產(chǎn)稅改革的緊迫性上升。
2.4 住房保障：分層次、高保障
2.4.1 全球：直接支持、間接支持兩種模式
各經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)住房保障可分為直接支持和間接支持兩種模式。直接支持模式政府為建設(shè)主體，如新加坡的公共組屋、香港的公屋和居屋；間接支持模式政府不直接參與建設(shè)，或在供給端提供優(yōu)惠貸款或稅收減免、支持非政府機(jī)構(gòu)建設(shè)住房，以德國(guó)的住房合作社為代表；或在需求端為低收入購(gòu)房者提供低息貸款、首付擔(dān)保等，以美國(guó)為代表。
直接支持模式常對(duì)應(yīng)“強(qiáng)保障”經(jīng)濟(jì)體，保障房支出占財(cái)政支出比重高，根據(jù)IMF數(shù)據(jù)，2015年香港、新加坡住房與社區(qū)環(huán)境支出占財(cái)政支出的比重達(dá)7.3%和4.6%；而間接支持模式對(duì)應(yīng)“弱保障”經(jīng)濟(jì)體，如2015年德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、日本住房與社區(qū)環(huán)境支出占財(cái)政支出比重僅0.9%、1.1%、1.4%和1.8%。值得注意的是，在不同發(fā)展階段兩種模式常切換，在住房缺口較大時(shí)，多采用直接支持模式，短缺緩解后轉(zhuǎn)化為間接支持。如美國(guó)1949-1968推行大規(guī)模公屋建設(shè)計(jì)劃，1990年后轉(zhuǎn)為住房建設(shè)稅收減免計(jì)劃（LIHTC）。
中國(guó)住房保障以直接支持模式為主，政府是建設(shè)主體。按2007年后的保障房供給量來看，屬于“強(qiáng)保障”經(jīng)濟(jì)體。按照IMF口徑，2015年中國(guó)住房與社區(qū)環(huán)境支出占財(cái)政支出的8.2%，高于香港、新加坡，保障力度較大。
2.4.2 中國(guó)：多渠道、分層次
中國(guó)的住房保障體系被稱為“保障性安居工程”，主要包括（1）保障性住房，含廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限制性商品房（各地叫法不一，例如北京為自住商品房，深圳為安居型商品住房）、共有產(chǎn)權(quán)房等；（2）棚戶區(qū)改造，包括城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦（煤礦）棚戶區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)四類，其中城市棚戶區(qū)占65%；（3）農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程。
2014年以前，經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房是供給主力，2014年以后棚戶區(qū)改造是主力。
近十年，我國(guó)在住房保障上投入了大量資金，估算當(dāng)前保障房覆蓋率達(dá)24.9%。根據(jù)2011年時(shí)任總理溫家寶在天津視察時(shí)提到的數(shù)據(jù)，2008年我國(guó)城鎮(zhèn)保障房覆蓋率尚不足4%，2011年達(dá)到11%。結(jié)合我們對(duì)城鎮(zhèn)住宅存量的估算（參見報(bào)告《中國(guó)住房過剩還是短缺？》)，推知2011年保障房存量為2091萬套，而2012-2017年間保障安居工程累計(jì)開工4170萬套，估計(jì)當(dāng)前保障房存量為6261萬套，占城鎮(zhèn)住宅存量的24.9%。
2.4.3 問題：供給不連續(xù)，進(jìn)入門檻高退出門檻低
（1） 保障房供給不連續(xù)
中國(guó)保障房供給呈“N”形走勢(shì)，保障房制度承擔(dān)了一定的調(diào)控職能。1995年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》，保障房起步；1998年房改23號(hào)文提出“建設(shè)以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，將經(jīng)濟(jì)適用房被至于中心位置；2003年18號(hào)文提出“大多數(shù)家庭購(gòu)買或租賃商品房”，保障房供給進(jìn)入停滯期；2007年，為應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)過快上漲，出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標(biāo)志保障房建設(shè)重啟；2008年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)務(wù)院把“建設(shè)保障性安居工程”列為“四萬億”刺激計(jì)劃的首項(xiàng)，大規(guī)模保障房建設(shè)開啟。保障房供給具有不連續(xù)性，1995年起步，1998年被置于中心位置，2003年起缺位，2007年為調(diào)控房地產(chǎn)過熱重啟，2008年出于托底基建的目的開始大規(guī)模建設(shè)，保障房制度承擔(dān)了部分調(diào)控職能，穩(wěn)定成熟的住房保障體系有待完善。
（2）保障房進(jìn)入門檻高，退出門檻低
多數(shù)保障房如經(jīng)濟(jì)適用房，申請(qǐng)條件要求“具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口”、“家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)”，通過戶籍和收入限制將非戶籍家庭以及收入水平不在規(guī)定范圍內(nèi)的家庭排除在外，進(jìn)入門檻較高。
但在退出機(jī)制上，經(jīng)濟(jì)適用房房主5年后擁有全部產(chǎn)權(quán)，“可以按市場(chǎng)價(jià)格出售”，“按屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例交納土地收益等價(jià)款”，退出門檻相對(duì)較低，購(gòu)房者可獲得較大退出收益。近年來北京等地推行的“共有產(chǎn)權(quán)房”在進(jìn)入端放開戶籍限制、退出端規(guī)定轉(zhuǎn)讓對(duì)象應(yīng)為代持機(jī)構(gòu)，或其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房購(gòu)買條件的家庭。是對(duì)這一缺陷的優(yōu)化。
2.5 住房租賃：新時(shí)代、新任務(wù)
2.5.1 國(guó)際：租賃房源多元、立法到位、租售同權(quán)
租賃市場(chǎng)是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體住房供給的主力。多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體租賃比例在35%以上，如瑞士（57%）、德國(guó)（55%）、韓國(guó)（45%）、日本（39%）、美國(guó)（36%）。在核心大城市租賃比率更高，如洛杉磯、舊金山、東京租房比例均超50%，分別達(dá)到55%、54%和51%。
發(fā)達(dá)國(guó)家租賃房源多元化、機(jī)構(gòu)化。個(gè)人、企業(yè)、政府、非盈利組織均是房源提供方。德國(guó)租房市場(chǎng)中個(gè)人房源占比僅66%，私營(yíng)公司、公共住房公司、住房合作社占比分別達(dá)12%、11%和9%；美國(guó)租房市場(chǎng)中個(gè)人房源占比48%，房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)信托投資基金、非盈利組織、住房合作社占比分別占32%、5%、4%和2%。
發(fā)達(dá)國(guó)家住房租賃立法到位、租售同權(quán)。成熟的租賃市場(chǎng)以法律為基石，保障市場(chǎng)秩序；同時(shí)在公共資源上普遍租售同權(quán)，充分保障租戶權(quán)益。如德國(guó)出臺(tái)《住房租賃法》，要求租金3年漲幅不超20%、租金超標(biāo)準(zhǔn)租金50%房東可被處監(jiān)禁或罰款；在公共資源分配上，只要居民依法納稅，政府對(duì)產(chǎn)權(quán)房與租房的教育、醫(yī)療需求一視同仁。英國(guó)出臺(tái)《英國(guó)房屋租賃法》，根據(jù)購(gòu)房合同或租賃協(xié)議確認(rèn)居住地址，分配教育資源，醫(yī)療保險(xiǎn)全民覆蓋；法國(guó)實(shí)行就近入學(xué)制度，醫(yī)療服務(wù)全民覆蓋；日本頒布《房屋租賃法》，規(guī)定片區(qū)公立學(xué)校選擇以實(shí)際居住地為準(zhǔn)，實(shí)行全民醫(yī)保。
2.5.2 中國(guó)：租賃比率低、市場(chǎng)尚不成熟
中國(guó)城鎮(zhèn)居民租賃比例低于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。第五、六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2000-2010年城鎮(zhèn)家庭租房比例維持在21%左右，其中2000年有14%的家庭租公房、6%的家庭租商品房；2010年2%的家庭租公房、19%的家庭租商品房。
低租賃比與增量房階段相伴而生。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體住房市場(chǎng)的發(fā)展普遍遵循“大管制-大供給-大租賃-大市場(chǎng)”的發(fā)展脈絡(luò)。①大管制：戰(zhàn)后面臨“房荒”，需要政府介入管制以解決最基本的住房需求。如德國(guó)1945-1949期間將租金凍結(jié)在1馬克/月、1950-1965期間大規(guī)模建設(shè)社會(huì)住房；②大供給：管制解決居民最低居住需求，居住水平改善則需撬動(dòng)市場(chǎng)力量，進(jìn)行大規(guī)模住房建設(shè)，例如香港60年代末-80年代，地產(chǎn)集團(tuán)興起，興建了大量的私人屋邨；③大租賃：城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，大規(guī)模建設(shè)結(jié)束，進(jìn)入存量房階段，居民從售轉(zhuǎn)向租，租賃比率提高；④大市場(chǎng)：城鎮(zhèn)化末期，套戶比保持在1以上，政府致力于稅收等制度建設(shè)，抑制投機(jī)。當(dāng)前中國(guó)處于大供給階段，尚未完全踏入進(jìn)入存量房時(shí)代，低租賃比與住房發(fā)展階段有關(guān)。
2015年以來租賃制度大獲推進(jìn)。住建部等部委相繼出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》（2015年1月）、《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》（2017年7月）、《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（2017年8月）等，從租賃用地供給、培育專業(yè)化住房租賃企業(yè)、支持租賃融資、推進(jìn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)等方面推動(dòng)租售并舉。
地方出臺(tái)政策響應(yīng)租售并舉。2017年7月上海“十三五”計(jì)劃提出未來五年供應(yīng)商品住房45萬套，租賃房70萬套，各類保障性住房約45萬套。租賃房供給占比高達(dá)44%。17年7月上海首推純租賃用地，增加租賃房供給的同時(shí)穩(wěn)定土地市場(chǎng)。
2.5.3 問題：租賃市場(chǎng)亟待規(guī)范
問題一：租賃房源單一、熱點(diǎn)城市房源不足。中國(guó)住房租賃市場(chǎng)缺少規(guī)模化、規(guī)范化、長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者，個(gè)人房源占比達(dá)83%。同時(shí)熱點(diǎn)城市需求旺盛，供給端存在缺口。以北京為例，2016年末北京常住人口2173萬人，租賃人口占比約34%，估算租賃房需求為238萬套，而目前北京租賃房屋約150萬套左右，存在約1/3供需缺口。
問題二：租賃市場(chǎng)亟待規(guī)范。現(xiàn)階段我國(guó)租房市場(chǎng)發(fā)育不成熟、問題種種。例如：商品房占比低、租賃體驗(yàn)差、市場(chǎng)亂象多、租期不合預(yù)期導(dǎo)致搬家頻繁等。
（1）商品房出租占比低。根據(jù)住建部的一項(xiàng)抽樣調(diào)查，出租房中商品房占比僅為40%，老式公房、農(nóng)村自建房、回遷房和小產(chǎn)權(quán)房等占了很大比例，配套不完善、居住環(huán)境破舊成為普遍問題。
（2）承租體驗(yàn)差。現(xiàn)有的租賃環(huán)境痛點(diǎn)較多，鏈家研究院對(duì)北京租戶進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，42.5%的受訪租客表示：現(xiàn)有租賃房屋配套老舊、功能差；37.8%的租客表示：租期太短需要頻繁更換房屋；31%的受訪租客遇到過業(yè)主違約；28.7%的租客認(rèn)為社區(qū)環(huán)境管理差。
（3）租期錯(cuò)配。目前不規(guī)范的租賃市場(chǎng)中，包租轉(zhuǎn)租現(xiàn)象頻繁，由此導(dǎo)致租期錯(cuò)配。據(jù)鏈家研究院的一項(xiàng)調(diào)查，期望租期與實(shí)際租期完全吻合的租客占比較低。針對(duì)期望簽租1-2年的租客來說，59.1%的租客期望租期與實(shí)際租期吻合，除此之外，二者完全吻合的租客占比均不超過50%。部分希望短租的被迫接受長(zhǎng)租，部分希望長(zhǎng)租的不得不短租。例如，23.3%的被訪者期望簽約5-10年長(zhǎng)租，卻被迫簽約2-3年短租。
3? 中國(guó)住房制度反思
3.1 住房制度建設(shè)從屬于宏觀調(diào)控
中國(guó)住房制度從屬于宏觀經(jīng)濟(jì)政策。1978年以前，住房建設(shè)被擠壓來源于重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略；1978年起強(qiáng)調(diào)住房商品化，源于經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型；1998年房改大步推進(jìn)，是為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)影響；2003年轉(zhuǎn)向以商品住房為主的住房供應(yīng)體系，是對(duì)中央“發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的作用”的響應(yīng)；2008年大力發(fā)展保障房是為對(duì)沖國(guó)際金融危機(jī)的影響。
從屬性決定住房制度的設(shè)計(jì)不是獨(dú)立的，不單以解決居民住房問題為目標(biāo)，住房制度還承擔(dān)了部分宏觀調(diào)控的職能，這是中國(guó)住房制度的關(guān)鍵特征。住房政策被賦予宏觀調(diào)控的職能，不利于住房市場(chǎng)的穩(wěn)定。例如2014年宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，出于“穩(wěn)增長(zhǎng)”的訴求啟動(dòng)一系列房地產(chǎn)刺激，2014年930、2015年330、2015年930、2016年217，四項(xiàng)刺激組合拳連出，推動(dòng)很多城市房?jī)r(jià)在兩年內(nèi)翻番，中低收入群體購(gòu)房負(fù)擔(dān)加重，偏離住房制度“居者有其屋”的設(shè)計(jì)初衷。
3.2 房地產(chǎn)的支柱地位深度捆綁經(jīng)濟(jì)
房地產(chǎn)是支柱產(chǎn)業(yè)，1998年以來房地產(chǎn)增加值占GDP的比重不斷創(chuàng)新高，從1998年的4.0%增加至2017年的6.5%；房地產(chǎn)開發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資的比重2000年以來保持在20%左右，2017年為17.4%。房地產(chǎn)還帶動(dòng)了眾多上下游產(chǎn)業(yè)。按照申萬一級(jí)行業(yè)分類， 全部28個(gè)行業(yè)中14個(gè)行業(yè)受房地產(chǎn)帶動(dòng)。根據(jù)原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)許憲春（2015）基于投入產(chǎn)出表的測(cè)算 ，2013年房地產(chǎn)貢獻(xiàn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的9.0%。
房地產(chǎn)是地方政府的主要財(cái)源。2017年全國(guó)土地出讓收入5.2萬億，占當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力（一般預(yù)算收入+基金收入+國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收入）的24.0%；估算11個(gè)房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入2.5萬億，占地方綜合財(cái)力的11.4%，房地產(chǎn)合計(jì)貢獻(xiàn)地方財(cái)政收入的35.4%。此外，土地抵押貸款是城市政府最重要的融資來源，以自然資源部監(jiān)測(cè)的84個(gè)城市為例（該數(shù)據(jù)16年以后未更新），15年底土地融資余額達(dá)11.3萬億元。
房地產(chǎn)和金融深度捆綁。按揭和預(yù)售制度決定房地產(chǎn)行業(yè)不同于一般制造業(yè)，具有明顯的金融屬性。從銀行體系來看，新增房地產(chǎn)貸款（含個(gè)人購(gòu)房貸款、房地產(chǎn)開發(fā)貸款）占銀行新增貸款的40%左右，2016年四季度曾高達(dá)54.3%；從非銀體系來看，房地產(chǎn)債券、信托發(fā)行量占總發(fā)行量的10%-20%，2015年3季度，地產(chǎn)公司債發(fā)行高峰期，發(fā)行量占全部公司債的28.1%；2010年，房地產(chǎn)信托發(fā)行高峰期，占信托發(fā)行總量的50%以上。
3.3 住房政策不穩(wěn)定，不斷出臺(tái)應(yīng)急性措施
中國(guó)住房政策具有應(yīng)急性，長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建不足。（1）住房保障方面，在經(jīng)歷了2003-2007年的缺位后，2007年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，重啟保障房建設(shè)，目的是為應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)過快上漲；2008年，保障房建設(shè)大幅提速，目的是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，將保障房被作為“四萬億”計(jì)劃的一部分。保障房政策不連續(xù)，政策變動(dòng)常是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的選擇。
（2）房地產(chǎn)調(diào)控方面，2002年開展房地產(chǎn)調(diào)控以來，我國(guó)共經(jīng)歷了6輪調(diào)控，政策切換往往都是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急性選擇。例如為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，08年刺激政策出臺(tái)，但房?jī)r(jià)在09年空前暴漲，10年起“國(guó)十條”、“國(guó)四條”緊急出臺(tái)遏制房?jī)r(jià)上漲。14年起行業(yè)面臨高庫存風(fēng)險(xiǎn)，隨即刺激政策再度開始，又引發(fā)16年以來新一輪房?jī)r(jià)暴漲，16年“930”，政策再度緊急收緊，長(zhǎng)效機(jī)制建立才是維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定的根本。
政策的不穩(wěn)定性和應(yīng)急性，與“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革特征有關(guān)。包括住房制度在內(nèi)的中國(guó)整體改革進(jìn)程有強(qiáng)烈的增量改革和漸進(jìn)式改革特征，也就是俗稱的“摸著石頭過河”，很大程度上是試錯(cuò)的過程。
3.4 住房制度的價(jià)值待明確
解決居民住房問題，應(yīng)該“低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市場(chǎng)”。實(shí)踐中，1998年以前過度強(qiáng)調(diào)保障，2003-2007年過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)。1998年房改提出的三層次住房供應(yīng)體系“高收入家庭購(gòu)買商品房、中等收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、低收入家庭租住廉租房”最接近這一價(jià)值取向，但2003年18號(hào)文提出“大多數(shù)家庭購(gòu)買或租賃商品房”后發(fā)生偏離，中低收入群體的住房支持和保障責(zé)任被推向市場(chǎng)。過分依賴市場(chǎng)，同時(shí)又加以不恰當(dāng)?shù)男枨蠖诵姓深A(yù)，助長(zhǎng)房?jī)r(jià)過快上漲，導(dǎo)致中低收入群體購(gòu)房困難。
2007年后大規(guī)模保障房建設(shè)啟動(dòng)，2014年以來棚戶區(qū)改造成為保障安居工程主力。棚戶戶區(qū)改造顯著提升了棚改戶住房條件，改善了城市面貌，但是少數(shù)地區(qū)過度棚改、過度貨幣化安置，棚改戶獲得超額福利，失去住房保障要義。對(duì)于中等收入家庭，由于信貸政策持續(xù)變動(dòng)，無論是剛需還是改善性需求，都未獲得持續(xù)有效的支持。對(duì)中端群體的支持在本輪調(diào)控中依然被忽視。而“限購(gòu)、限價(jià)”等行政管制下建筑質(zhì)量倒退，“毛坯房”取代精裝修房，也是市場(chǎng)失靈的直接表現(xiàn)。
3.5 我國(guó)的住房制度雖然走過彎路，但已漸入佳境
我國(guó)住房制度一直試圖在市場(chǎng)化與福利化之間、在經(jīng)濟(jì)手段與行政手段之間找平衡。實(shí)踐證明，高度福利化住房供給效率低、高度市場(chǎng)化容易刺激房?jī)r(jià)泡沫；過度依靠行政手段會(huì)扭曲市場(chǎng)、僅依靠經(jīng)濟(jì)手段無法維持市場(chǎng)穩(wěn)定。
2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，強(qiáng)調(diào)住房的居住屬性，成為當(dāng)前房地產(chǎn)政策的指引。2017年2月首次提出“研究房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排”，短期調(diào)控開始向長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變；17年10月十九大報(bào)告指出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，為新時(shí)代住房制度指明方向。目前政策已經(jīng)出現(xiàn)諸多有利改革：從全國(guó)一盤棋到因城施策、從短期調(diào)控到長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。未來，以“高收入靠市場(chǎng)、中等收入靠支持、低收入靠保障”為原則、以行政措施為主向綜合措施轉(zhuǎn)變，形成金融、土地、財(cái)稅、住房保障、市場(chǎng)管理等一攬子政策工具，將是住房制度和長(zhǎng)效機(jī)制的改革方向。
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