行業(yè)資訊
裁判要點(diǎn)
????? 一般而言，在林木林地登記前，爭議雙方均沒有林木林地的有效權(quán)屬憑證，此時產(chǎn)生的有關(guān)林木林地有所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，當(dāng)然屬于林木林地權(quán)屬爭議。但是，林木林地已經(jīng)登記發(fā)證，林木林地的所有權(quán)和使用權(quán)已經(jīng)依法予以確認(rèn)，一方當(dāng)事人仍以存在權(quán)屬爭議為由向林權(quán)爭議處理機(jī)構(gòu)提出的申請是否屬于林木林地權(quán)屬爭議，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況進(jìn)行區(qū)分。參照國土資源部辦公廳發(fā)布的國土資廳函（2007）60號《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》規(guī)定，已經(jīng)頒發(fā)權(quán)屬證書且該憑證對林木林地權(quán)屬、四至范圍界定清楚明確的，不屬于林木林地權(quán)屬爭議，無需進(jìn)行林木林地權(quán)屬爭議處理。但是以下兩種情況則可以認(rèn)定為存在林木林地權(quán)屬爭議，一是僅有一方的權(quán)屬憑證包含有爭議地，但該憑證對爭議地記載的四至不清楚；二是雙方的權(quán)屬憑證均包含有爭議地，但憑證之間對爭議地記載的四至存在重疊、交叉或者包含等情形。如果一方當(dāng)事人認(rèn)為另一方持有的林權(quán)證侵犯其林木林地權(quán)屬，但又不屬于前述兩種特殊情形時，則其更為合理有效的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)是請求撤銷對方林權(quán)證中侵犯其權(quán)利的部分，而非提出林木林地權(quán)屬爭議申請來尋求救濟(jì)。
????? 在處理林權(quán)爭議案件過程中，生效林權(quán)證是處理林權(quán)證爭議的主要依據(jù)，只有當(dāng)林權(quán)證存在重大且明顯違法的情況下，權(quán)屬爭議處理機(jī)構(gòu)才可以不采信該林權(quán)證，并根據(jù)其他有效證據(jù)對權(quán)屬爭議進(jìn)行處理。登記發(fā)證行為本身就是基于政府公信力作出的行政行為，該行政行為一旦作出非因法定原因不能隨意更改。若登記發(fā)證行為有誤，也應(yīng)依程序由行政機(jī)關(guān)依法糾錯或由當(dāng)事人通過申請復(fù)議、提起訴訟等方式尋求救濟(jì)，不宜在權(quán)屬爭議處理引起的訴訟中直接否定該行為的效力。在登記發(fā)證的基本事實(shí)能夠確認(rèn)的情況下，如果僅是程序上的瑕疵或者不完備，則不能簡單地否認(rèn)登記發(fā)證的效力。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行? 政? 判? 決? 書
（2018）最高法行再160號
再審申請人(一審第三人、二審上訴人)東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村4組。
負(fù)責(zé)人周解元，組長。
委托代理人孫鋒、鄧祥瑞，海南醒龍律師事務(wù)所律師。
被申請人(一審原告、二審被上訴人)東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村5組。
負(fù)責(zé)人陳姣仔，組長。
委托代理人廖擁林，村民。
委托代理人何智全，湖南湘律律師事務(wù)所律師。
一審被告東安縣人民政府。住所地:湖南省東安縣白牙市鎮(zhèn)東安大道**號。
法定代表人龍向洋，縣長。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人何鋒，副縣長。
委托代理人唐志華，該縣調(diào)糾辦工作人員。
委托代理人龍甲元，該縣調(diào)糾辦公職律師。
一審被告永州市人民政府。住所地:湖南省永州市冷水灘區(qū)逸云路*號。
法定代表人趙應(yīng)云，市長。
委托代理人張權(quán)輝，該府法制辦副主任。
委托代理人羅楦，法制辦工作人員。
原審第三人東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村委會。
法定代表人周伍生，村主任。
委托代理人周靜，男，1950年1月7日出生，漢族，住湖南省東安縣。
再審申請人東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村4組（以下簡稱鼎鍋塘村4組）因被申請人東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村5組（以下簡稱鼎鍋塘村5組）訴東安縣人民政府（以下簡稱東安縣政府）、永州市人民政府（以下簡稱永州市政府）及原審第三人東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村委會（以下簡稱鼎鍋塘村委會）山林權(quán)屬行政處理及行政復(fù)議一案，不服湖南省高級人民法院于2018年4月19日作出的（2017）湘行終1560號行政判決，向本院申請?jiān)賹彙１驹河?018年9月12日作出（2018）最高法行申6057號行政裁定，提審本案。2018年9月13日，本院編立提審案號，依法組成合議庭并于2018年9月26日下午在深圳大學(xué)公開開庭審理本案。再審申請人鼎鍋塘村4組組長周解元及委托代理人孫鋒、鄧祥瑞，被申請人鼎鍋塘村5組的委托代理人廖擁林、何智全，東安縣政府的負(fù)責(zé)人何鋒及委托代理人龍甲元、唐志華，永州市政府的委托代理人張權(quán)輝、羅楦，鼎鍋塘村委會的委托代理人周靜，均到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。
永州市中級人民法院一審查明：爭議地為判官嶺下原大隊(duì)園藝場林地，四至界線為:東至巖門前5組塘邊，南至山腳及4組田邊，西至石墻界基，北至判官嶺下小路，面積約20畝，系荒地。該宗地在土改和四固定時期確權(quán)不明，亦沒有相關(guān)權(quán)屬憑證。1971年全縣大辦鄉(xiāng)、村集體茶果場時，原日月大隊(duì)(現(xiàn)鼎鍋塘村委會)占用判官嶺下林地約20畝、租用鼎鍋塘村4組稻田7.07畝，創(chuàng)辦大隊(duì)園藝場，種植果樹、飼養(yǎng)牛羊。1981年林業(yè)三定時，鼎鍋塘村委會申報(bào)了園藝場林地權(quán)屬，東安縣政府給鼎鍋塘村委會頒發(fā)了第0007769號《山林權(quán)證》（以下簡稱7769號山林權(quán)證）。該證記載:“大隊(duì)園地(藝)場，面積20畝，四至界線為東至巖門前五隊(duì)塘邊，南至4隊(duì)田邊為界，西至判官嶺回場(圍墻)，北至判官嶺五隊(duì)牛路為界。”鼎鍋塘村5組申報(bào)判官嶺林地權(quán)屬，東安縣政府給鼎鍋塘村5組頒發(fā)第0007765號《山林權(quán)證》（以下簡稱7765號山林權(quán)證）。該證記載:“判官嶺，面積100畝;四至界線:東至胡家?guī)X茶山火坑，南至類子嶺早木嶺，西至絲瓜巖，北至本隊(duì)茶山。”經(jīng)實(shí)地勘驗(yàn)，鼎鍋塘村委會持有的7769號山林權(quán)證記載的“大隊(duì)園藝場”四至與爭議林地四至相符;鼎鍋塘村5組持有的7769號山林權(quán)證記載的“判官嶺”四至不僅包括鼎鍋塘村委會尚在經(jīng)營的大隊(duì)園藝場約20畝林地，還包括爭議林地周邊的稻田及山塘。1982年農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，原大隊(duì)園藝場停辦，所租稻田退給鼎鍋塘村4組，占用林地上種植的果樹分給本村各組移走，林地自此拋荒。
2010年林權(quán)制度改革時，鼎鍋塘村委會沒有申報(bào)爭議地權(quán)屬。鼎鍋塘村4組申報(bào)了包括爭議林地在內(nèi)的“大山嶺”林地權(quán)屬，經(jīng)鼎鍋塘村委會、東安縣井頭圩鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱井頭圩鎮(zhèn)政府）共同出具《證明》“該林地所有權(quán)、使用權(quán)屬鼎鍋塘村4組，與周邊村組無任何權(quán)屬糾紛”后，東安縣政府為鼎鍋塘村4組頒發(fā)第431003678208號《林權(quán)證》（以下簡稱8208號林權(quán)證）。該證記載:“大山嶺，面積329.1畝。四至界線為:東至零陵山，南至零陵山，西至本組稻田小路，北至本村5組山塘，并配有《東安縣林地林權(quán)現(xiàn)場核實(shí)圖》。”但因該證檔案資料中的《林地林權(quán)登記現(xiàn)場核實(shí)表》中，沒有村干部及相鄰宗地有關(guān)權(quán)益人到現(xiàn)場核實(shí)和簽名確認(rèn)，違反了《湖南省林地林權(quán)登記換發(fā)證實(shí)施辦法》第六條第五項(xiàng)的規(guī)定，故該《林權(quán)證》的合法性存在質(zhì)疑。
東安縣林地林權(quán)登記換發(fā)證檔案顯示:當(dāng)時鼎鍋塘村5組申請換發(fā)“判官嶺”原來的山林權(quán)證，東安縣政府為其頒發(fā)第431003678235號《林權(quán)證》（以下簡稱8235號林權(quán)證），該權(quán)證登記的“判官嶺”四至不包括爭議林地。經(jīng)查，8235號林權(quán)證檔案中的《林地林權(quán)登記現(xiàn)場核實(shí)表》中的簽名“廖三仔、廖榮發(fā)、周靜”，因鼎鍋塘村5組村民廖三仔、廖榮發(fā)和原鼎鍋塘村支部書記周靜當(dāng)庭否認(rèn)是其本人簽名，故該《林地林權(quán)登記現(xiàn)場核實(shí)表》存在偽造嫌疑。且鼎鍋塘村5組始終否認(rèn)自己對換發(fā)林權(quán)證進(jìn)行申報(bào)，故8235號林權(quán)證的合法性存在質(zhì)疑。
2017年初，東冷城際快速通道建設(shè)過程中，征用了爭議林地的大部，鼎鍋塘村5組、鼎鍋塘村4組、鼎鍋塘村委會為征地款歸屬發(fā)生林地權(quán)屬爭執(zhí)。該爭議林地權(quán)屬經(jīng)井頭圩鎮(zhèn)政府調(diào)解不成后，鼎鍋塘村5組、鼎鍋塘村4組分別向東安縣政府提交申請書，請求依法確權(quán)處理。在東安縣政府調(diào)處期間，鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會達(dá)成協(xié)議:“原大隊(duì)園藝場約20畝林地，已征用部分4組占70%，村委會占30%；未征用部分歸4組。”東安縣政府深入調(diào)查了解后，多次做三方的思想工作，組織進(jìn)行調(diào)解，但鼎鍋塘村5組與鼎鍋塘村4組和鼎鍋塘村委會始終沒有達(dá)成協(xié)議。2017年4月24日，東安縣政府作出東政決字（2017）2號處理決定（以下簡稱2號處理決定）。該決定認(rèn)為：“縣級人民政府依法頒發(fā)的林權(quán)證，是處理林地權(quán)屬爭議的依據(jù)。本案申請人鼎鍋塘村4組、申請人鼎鍋塘村5組與被申請人鼎鍋塘村委會爭議的原大隊(duì)園藝場約20畝林地，1981年林業(yè)三定時，鼎鍋塘村5組與鼎鍋塘村委會雖申請縣政府頒發(fā)了山林權(quán)證，但自1982年原大隊(duì)園藝場停辦后，林地長期拋荒。2010年林改時，鼎鍋塘村5組申請換發(fā)的新林權(quán)證登記的判官嶺不包括爭議地，鼎鍋塘村委會放棄了申報(bào)爭議地權(quán)屬。鼎鍋塘村4組申報(bào)了包括爭議地在內(nèi)的大山嶺林地權(quán)屬，縣政府給鼎鍋塘村4組頒發(fā)林權(quán)證，該爭議林地權(quán)屬由鼎鍋塘村4組所有。該府調(diào)處期間，鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會自愿達(dá)成協(xié)議，約定爭議林地被征用部分4組占70%，村委會占30%，未征用部分歸4組。雙方約定不違反法律政策規(guī)定，應(yīng)予準(zhǔn)許。根據(jù)《中華人民共和國森林法》第十七條、《中華人民共和國民法通則》第五十七條、《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第六條、《湖南省行政程序規(guī)定》第八條之規(guī)定，決定如下：爭議的原大隊(duì)園藝場約20畝林地，東冷城際快速通道建設(shè)征地紅線范圍內(nèi)的林地，鼎鍋塘村4組占70%，鼎鍋塘村委會占30%，征地紅線范圍外的林地歸鼎鍋塘村4組所有。”鼎鍋塘村5組不服2號處理決定，申請行政復(fù)議。2017年6月20日，永州市政府作出永政復(fù)決字（2017）28號行政復(fù)議決定（以下簡稱28號復(fù)議決定）。2017年7月7日，鼎鍋塘村5組提起行政訴訟，請求撤銷東安縣政府作出的2號處理決定和永州市政府作出的28號復(fù)議決定，并確認(rèn)爭執(zhí)林地（20畝）屬鼎鍋塘村5組所有。
永州市中級人民法院（2017）湘11行初54號行政判決認(rèn)為：本案系鼎鍋塘村5組、鼎鍋塘村4組、鼎鍋塘村委會之間的山林權(quán)屬糾紛，根據(jù)《中華人民共和國森林法》第十七條、《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第四條的規(guī)定，東安縣政府對鼎鍋塘村5組、鼎鍋塘村4組、鼎鍋塘村委會之間爭議的林地具有作出行政行為的法定職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十三條第一款的規(guī)定，永州市政府對鼎鍋塘村5組不服東安縣政府的行政行為提起的行政復(fù)議申請，有作出行政復(fù)議決定的法定職權(quán)和職責(zé)。本案雙方訴訟爭執(zhí)的焦點(diǎn)是2號處理決定采信林權(quán)證進(jìn)行確權(quán)是否正確。因本案中的8208號、8235號林權(quán)證的合法性均存在質(zhì)疑，故東安縣政府僅以上述兩個林權(quán)證為依據(jù)進(jìn)行確權(quán)，屬于采信證據(jù)不當(dāng)，確權(quán)依據(jù)錯誤。又因東安縣政府已查明:“1971年全縣大辦鄉(xiāng)村集體茶果場時，原日月大隊(duì)占用判官嶺下林地約20畝、租用鼎鍋塘村4組稻田7.07畝創(chuàng)辦大隊(duì)園藝場，種植果樹、飼養(yǎng)牛羊。”這說明本案爭議林地權(quán)屬還沒有明確是鼎鍋塘村4組所有。故東安縣政府認(rèn)為“鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會自愿達(dá)成協(xié)議，約定爭議林地被征用部分4組占70%，村委會占30%，未征用部分歸4組。雙方約定不違反法律政策規(guī)定，應(yīng)予準(zhǔn)許。”屬于認(rèn)定事實(shí)錯誤。綜上，東安縣政府在本案處理中,認(rèn)定事實(shí)不清，采信證據(jù)不當(dāng)，其作出的2號處理決定依法應(yīng)予撤銷。永州市政府作出的28號復(fù)議決定，維持2號處理決定亦不當(dāng)，一并應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第一項(xiàng)、第七十九條的規(guī)定，判決：一、撤銷東安縣政府于2017年4月24日作出的2號處理決定;二、撤銷永州市政府于2017年6月20日作出的28號復(fù)議決定；三、本案由東安縣政府重新作出處理。本案受理費(fèi)50元，由東安縣政府承擔(dān)。鼎鍋塘村4組不服一審判決，提出上訴。
湖南省高級人民法院二審對一審判決認(rèn)定的事實(shí)予以確認(rèn)，并另查明:鼎鍋塘村5組、鼎鍋塘村4組均未能提供土改、四固定時期爭執(zhí)林地的權(quán)屬憑證，各級政府亦未對爭議林地確權(quán)。鼎鍋塘村5組于2017年11月1日向永州市中級人民法院另案提起訴訟，要求撤銷東安縣政府向鼎鍋塘村4組頒發(fā)的8208號林權(quán)證，永州市中級人民法院于2017年11月7日依法受理。
湖南省高級人民法院（2017）湘行終1560號行政判決認(rèn)為：鼎鍋塘村5組和鼎鍋塘村4組向東安縣政府申請調(diào)處雙方林地權(quán)屬在東安縣政府的職權(quán)范圍內(nèi)，東安縣政府沒有越權(quán)。在尊重歷史和事實(shí)的基礎(chǔ)上化解糾紛并無不當(dāng)，但從2號處理決定查明的事實(shí)來看，1971年全縣舉辦鄉(xiāng)村集體茶國場時，原日月大隊(duì)占用的判官嶺下林地約20畝。至于占用誰的林地并不清楚，說明該20畝林地權(quán)屬不清，存在爭議。因而東安縣政府認(rèn)為“鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會自愿達(dá)成協(xié)議，約定爭議林地被征用部分4組占70%，村委會占30%,未征用部分歸4組。雙方約定不違反法律政策規(guī)定，應(yīng)予準(zhǔn)許”的依據(jù)不足。鼎鍋塘村5組對鼎鍋塘村4組的8208號林權(quán)證提起訴訟，亦說明鼎鍋塘村4組持有的林權(quán)證包含的判官嶺下原大隊(duì)園藝場存在爭議。鼎鍋塘村委會提供的林權(quán)證中的部分宗地在爭議范圍內(nèi)，東安縣政府據(jù)以作出處理決定的主要事實(shí)證據(jù)不充分，應(yīng)予撤銷。永州市政府復(fù)議決定維持該林權(quán)的裁決，因?qū)幾h林地是否存在權(quán)屬爭議認(rèn)定事實(shí)不清，亦應(yīng)一并予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。
鼎鍋塘村4組申請?jiān)賹彿Q：1.鼎鍋塘村4組8208號林權(quán)證和5組的8235號林權(quán)證均是經(jīng)過申報(bào)、實(shí)地勘界測量，并依法公示，在沒有任何組織、個人等提出異議的情況下，東安縣政府依法向鼎鍋塘村4組和5組等各組頒發(fā)，合法有效。原審認(rèn)定兩林權(quán)證合法性存疑，屬事實(shí)認(rèn)定錯誤。2.鼎鍋塘村5組1981年的山林權(quán)證并不包括爭議林地，原審卻予以認(rèn)定，屬認(rèn)定事實(shí)錯誤。3.東安縣政府作出的處理決定及永州市政府作出的復(fù)議決定符合法律規(guī)定，原審認(rèn)為該處理決定及復(fù)議決定依據(jù)不足，屬認(rèn)定事實(shí)錯誤。4.一、二審程序違法。在合法有效的林權(quán)證未經(jīng)法定程序予以撤銷的情況下，一審以林權(quán)證合法性存疑為由不予認(rèn)可，明顯程序違法；二審延續(xù)一審的認(rèn)定且未按照行政訴訟法程序進(jìn)行審理亦屬程序違法。請求撤銷一、二審判決，維持處理決定及復(fù)議決定。
鼎鍋塘村5組答辯稱：原審認(rèn)定2010年頒發(fā)的林權(quán)證合法性存疑，認(rèn)定事實(shí)清楚，該頒證行為違反《湖南省林地林權(quán)登記換證發(fā)證實(shí)施辦法》的規(guī)定。東安縣政府以2010年林權(quán)證為依據(jù)作出處理決定，永州市政府作出維持的復(fù)議決定，沒有事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷。一、二審判決處理正確。請求駁回鼎鍋塘村4組的再審申請。
東安縣政府答辯稱：該府作出的2號處理決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分，適用法律法規(guī)正確，是正確的行政行為。一審查明的基本事實(shí)正確，但以2010年林權(quán)證合法性存疑，撤銷該府的處理決定及市府的復(fù)議決定，認(rèn)定事實(shí)錯誤。兩林權(quán)證在沒有發(fā)證機(jī)關(guān)確認(rèn)為無效證件且未被法院確認(rèn)違法的情況下，其合法性應(yīng)依法予以認(rèn)可，且鼎鍋塘村5組沒有就該府頒證行為的合法性在本案中提起。一審審理該府的頒證行為，系對兩個行政行為進(jìn)行審理，有悖法律規(guī)定。二審判決沒有認(rèn)同一審的理由，未對頒證行為合法性作出判定，卻維持了一審判決，亦無法律依據(jù)。請求撤銷一、二審判決。
永州市政府答辯稱：東安縣政府作出的2號處理決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法。該府復(fù)議決定依法予以維持并無不當(dāng)。一審以2010年林權(quán)證合法性存疑，撤銷縣政府的處理決定及該府的復(fù)議決定，二審予以維持錯誤。兩林權(quán)證在沒有發(fā)證機(jī)關(guān)確認(rèn)為無效的情況下，其合法性應(yīng)依法予以認(rèn)可。請求撤銷一、二審判決。
鼎鍋塘村委會陳述稱：2010年確權(quán)時有全體黨員和村民代表實(shí)地考察，沒有異議才確定下來的。2010年林權(quán)證合法有效。東安縣政府的處理決定正確。請求撤銷一、二審判決。
本院再審過程中，鼎鍋塘村4組向本院提交以下證據(jù)：1.鼎鍋塘村3、4、5、6、7組2009、2010年林改時，林地林權(quán)登記申請公示表、現(xiàn)場勘界調(diào)查登記表、集體山林改協(xié)議、林地權(quán)屬證明，證明2010年林改是政府統(tǒng)一進(jìn)行，各組均參與，且各組權(quán)屬登記的程序、資料亦相同，5組主張4組偽造資料的說法不成立；2.林改時會計(jì)李雪銘出具的情況說明及各組現(xiàn)場勘界調(diào)查登記表，證明林改時包括五組在內(nèi)的各組均參與勘界、林地申報(bào)、辦證；3.鼎鍋塘村支書周靜、會計(jì)李雪銘、1組組長李玉林、2組組長周茂林、3組組長周善元、6組組長周解生、7組組長廖珍玉、8組組長李陸林證言，證明各組均參與2010年左右的林改，并領(lǐng)取林權(quán)證；4.孫鋒律師、湖南日月明律師事務(wù)所律師王體文對周靜、李雪銘的調(diào)查筆錄，證明5組參與2010年左右的林改，并領(lǐng)取林權(quán)證；5.孫鋒律師、王體文律師對林改時井頭圩鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員陳柏青的調(diào)查筆錄，證明2010年林改時，政府統(tǒng)一對林地、林權(quán)進(jìn)行勘界發(fā)證，包括5組在內(nèi)的各組均進(jìn)行勘界并發(fā)證；6.仁灣鎮(zhèn)毛力山組1981年林權(quán)證（存根）及2009年林地林權(quán)登記申請表，證明毛力山組1980年林權(quán)證記載的煙廠面東和鐳字嶺西的中間部分即為4組的7.07畝稻田和本案所稱的大隊(duì)園藝場，上述兩證均載明是與下家沖（4組）交界，證明7.07畝稻田和大隊(duì)園藝場一直歸屬4組，5組主張7.07畝稻田和大隊(duì)園藝場是判官嶺的自然延伸部分且一直屬于5組并由其管業(yè)的說法不成立，且2010年左右的林權(quán)改革是全國性的，在此之前的林權(quán)證已經(jīng)失效。7.關(guān)于原日月明大隊(duì)園藝場創(chuàng)辦和生產(chǎn)經(jīng)營的情況說明，證明爭議地一直屬于鼎鍋塘村4組所有。
鼎鍋塘村5組質(zhì)證認(rèn)為，上述證據(jù)不屬于新證據(jù)，且不能達(dá)到證明目的。東安縣政府、永州市政府及鼎鍋塘村委會對上述證據(jù)無異議。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定，本規(guī)定第五十條和第五十一條中的“新的證據(jù)”是指以下證據(jù)：（一）在一審程序中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予延期提供而未獲準(zhǔn)許的證據(jù)；（二）當(dāng)事人在一審程序中依法申請調(diào)取而未獲準(zhǔn)許或者未取得，人民法院在第二審程序中調(diào)取的證據(jù)；（三）原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)。鼎鍋塘村4組在申請?jiān)賹徠陂g提供的7組證據(jù)，均系在一審判決作出后自行調(diào)取的證據(jù)和提取的證人證言，不屬于上述規(guī)定的新的證據(jù)的情形，本院對鼎鍋塘村4組提交的7組證據(jù)不予采納。
本院另查明，鼎鍋塘村5組于2017年11月1日向永州市中級人民法院另案提起訴訟，要求撤銷東安縣政府向鼎鍋塘村4組頒發(fā)的8208號林權(quán)證。2017年11月7日，永州市中級人民法院作出（2017）湘11行初88號行政裁定，認(rèn)為鼎鍋塘村5組在東安縣政府根據(jù)永州市中級人民法院（2017）湘行初54號行政判決和湖南省高級人民法院（2017）湘行終1560號行政判決對其與鼎鍋塘村4組、鼎鍋塘村委會爭議的“判官嶺下（原大隊(duì)園藝場）”所涉及的林權(quán)證未重新認(rèn)定和對該案未重新作出處理前，又另案起訴請求撤銷8208號林權(quán)證，屬重復(fù)起訴，裁定駁回鼎鍋塘村5組的起訴。鼎鍋塘村5組不服該行政裁定，提起上訴，湖南省高級人民法院正在二審審理中。
本院認(rèn)為，本案系對東安縣政府作出的2號處理決定及永州市政府作出的28號復(fù)議決定一并進(jìn)行審理，永州市政府作出28號復(fù)議決定維持東安縣政府的2號處理決定，該復(fù)議決定在認(rèn)定事實(shí)和處理意見等方面與2號處理決定的認(rèn)定并無不同，因此對于28號復(fù)議決定審查的重點(diǎn)在于其程序是否合法。鑒于各方對于永州市政府作出28號復(fù)議決定的程序均不存異議，因此本案審查的核心問題為2號處理決定的合法性。結(jié)合一、二審判決及各方當(dāng)事人的申請理由和答辯意見，本案爭議的主要焦點(diǎn)問題有三：一是涉案林地爭議是否屬于權(quán)屬爭議，應(yīng)否由政府通過確權(quán)方式處理；二是2010年兩本林權(quán)證的效力及是否可以作為確權(quán)的依據(jù)；三是鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會之間協(xié)議的有效性問題。以下對上述焦點(diǎn)問題分述之。
一、關(guān)于涉案林地爭議是否屬于權(quán)屬爭議，應(yīng)否由政府通過確權(quán)方式處理的問題
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十一條第四款和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三條第四款的規(guī)定，確認(rèn)林地的所有權(quán)或者使用權(quán)依照森林法的有關(guān)規(guī)定辦理。《中華人民共和國森林法》第三條第二款規(guī)定，集體所有的森林、林木和林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第二條的規(guī)定，林木林地權(quán)屬爭議，是指因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議。一般而言，在林木林地登記前，爭議雙方均沒有林木林地的有效權(quán)屬憑證，此時產(chǎn)生的有關(guān)林木林地有所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，當(dāng)然屬于林木林地權(quán)屬爭議。但是，林木林地已經(jīng)登記發(fā)證，林木林地的所有權(quán)和使用權(quán)已經(jīng)依法予以確認(rèn)，一方當(dāng)事人仍以存在權(quán)屬爭議為由向林權(quán)爭議處理機(jī)構(gòu)提出的申請是否屬于林木林地權(quán)屬爭議，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況進(jìn)行區(qū)分。參照國土資源部辦公廳發(fā)布的國土資廳函（2007）60號《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》規(guī)定，已經(jīng)頒發(fā)權(quán)屬證書且該憑證對林木林地權(quán)屬、四至范圍界定清楚明確的，不屬于林木林地權(quán)屬爭議，無需進(jìn)行林木林地權(quán)屬爭議處理。但是以下兩種情況則可以認(rèn)定為存在林木林地權(quán)屬爭議，一是僅有一方的權(quán)屬憑證包含有爭議地，但該憑證對爭議地記載的四至不清楚；二是雙方的權(quán)屬憑證均包含有爭議地，但憑證之間對爭議地記載的四至存在重疊、交叉或者包含等情形。如果一方當(dāng)事人認(rèn)為另一方持有的林權(quán)證侵犯其林木林地權(quán)屬，但又不屬于前述兩種特殊情形時，則其更為合理有效的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)是請求撤銷對方林權(quán)證中侵犯其權(quán)利的部分，而非提出林木林地權(quán)屬爭議申請來尋求救濟(jì)。
本案中，因爭議地被部分征收，鼎鍋塘村4組、5組與鼎鍋塘村委會三方之間就補(bǔ)償款的歸屬產(chǎn)生爭議，鼎鍋塘村4組、5組分別以鼎鍋塘村委會為被申請人提出權(quán)屬爭議處理申請。鼎鍋塘村4組、5組均有2010年的林權(quán)證，兩林權(quán)證的四至范圍清楚且不存在交叉或重疊的情形，爭議地在鼎鍋塘村4組的林權(quán)證范圍內(nèi)。故鼎鍋塘村5組提出對爭議地的權(quán)屬爭議處理申請，不符合權(quán)屬爭議處理的條件。鼎鍋塘村4組持有的林權(quán)證包含爭議地在內(nèi)，該組對爭議林地的權(quán)屬是明確的，但其為與鼎鍋塘村委會協(xié)商處理爭議林地已征用部分向東安縣政府提出權(quán)屬爭議處理的申請，且在調(diào)處過程中與鼎鍋塘村委會達(dá)成協(xié)議對爭議地進(jìn)行調(diào)整劃分，東安縣政府予以受理并作出相應(yīng)處理決定，并不違反相關(guān)法律規(guī)定。
鼎鍋塘村5組在本案一審判決后，又對4組的8208號林權(quán)證提起另案行政訴訟，要求撤銷該證。如前所述，鼎鍋塘村5組通過提起對8208號林權(quán)證的訴訟尋求救濟(jì)，才是解決雙方爭議的有效途徑，但不能據(jù)此得出雙方存在需由政府依照程序進(jìn)行權(quán)屬爭議處理的結(jié)論。二審判決認(rèn)定：“鼎鍋塘村5組對4組的8208號林權(quán)證提起訴訟，亦說明鼎鍋塘村4組持有的林權(quán)證包含的判官嶺下原大隊(duì)園藝場存在爭議”，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，本院予以糾正。
二、關(guān)于2010年兩本林權(quán)證的效力及是否可以作為處理林權(quán)爭議依據(jù)的問題
根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第六條規(guī)定，縣級以上人民政府或者國務(wù)院授權(quán)林業(yè)部依法頒發(fā)的森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)證書，是處理林權(quán)爭議的依據(jù)。在處理林權(quán)爭議案件過程中，生效林權(quán)證是處理林權(quán)證爭議的主要依據(jù)，只有當(dāng)林權(quán)證存在重大且明顯違法的情況下，權(quán)屬爭議處理機(jī)構(gòu)才可以不采信該林權(quán)證，并根據(jù)其他有效證據(jù)對權(quán)屬爭議進(jìn)行處理。登記發(fā)證行為本身就是基于政府公信力作出的行政行為，該行政行為一旦作出非因法定原因不能隨意更改。若登記發(fā)證行為有誤，也應(yīng)依程序由行政機(jī)關(guān)依法糾錯或由當(dāng)事人通過申請復(fù)議、提起訴訟等方式尋求救濟(jì)，不宜在權(quán)屬爭議處理引起的訴訟中直接否定該行為的效力。在登記發(fā)證的基本事實(shí)能夠確認(rèn)的情況下，如果僅是程序上的瑕疵或者不完備，則不能簡單地否認(rèn)登記發(fā)證的效力。
本案中，鼎鍋塘村4組、5組2010年的林權(quán)證均是在1981年林權(quán)證的基礎(chǔ)上換發(fā)而來。根據(jù)《湖南省林地林權(quán)登記換發(fā)證實(shí)施辦法》規(guī)定，換發(fā)證程序包括提出申請、張榜公布、現(xiàn)場核實(shí)、出榜公示、登記造冊、核發(fā)證書等。東安縣政府根據(jù)鼎鍋塘村4組的申請頒發(fā)8208號林權(quán)證，雖然該組的《林地林權(quán)登記現(xiàn)場核實(shí)表》，沒有村干部及相鄰宗地有關(guān)權(quán)益人到現(xiàn)場核實(shí)和簽名確認(rèn)。但是結(jié)合全案證據(jù)，當(dāng)時的村干部參與了換證的整個過程，未在核實(shí)表上簽名確認(rèn)僅是形式上的瑕疵，并不能據(jù)此否認(rèn)登記發(fā)證的效力。且鼎鍋塘村5組2010年亦申請了登記換證，在公示期內(nèi)沒有對4組及5組權(quán)屬界線提出異議。根據(jù)在案證據(jù)，東安縣政府為鼎鍋塘村4組、鼎鍋塘村5組頒發(fā)的林權(quán)證并不存在重大且明顯違法的情形，一、二審判決在事實(shí)認(rèn)定中以“兩本林權(quán)證的效力存疑”，否定兩本林權(quán)證的效力，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，本院予以糾正。東安縣政府為鼎鍋塘村4組、5組頒發(fā)的2010年兩本林權(quán)證可以作為處理林權(quán)爭議的依據(jù)。
三、關(guān)于鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會之間協(xié)議的有效性及2號處理決定的合法性問題
根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第十三條規(guī)定，林權(quán)爭議發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)主動、互諒、互讓地協(xié)商解決。經(jīng)協(xié)商依法達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書及附圖上簽字或者蓋章，并報(bào)所在地林權(quán)爭議處理機(jī)構(gòu)備案；經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議的，按照本辦法規(guī)定向林權(quán)爭議處理機(jī)構(gòu)申請?zhí)幚怼Ｉ搅謾?quán)屬糾紛處理過程中，爭議雙方通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議的，無須政府作出處理決定，僅需報(bào)處理機(jī)構(gòu)備案即可，無法達(dá)成協(xié)議的，則應(yīng)當(dāng)由政府作出確權(quán)處理決定。但是如果權(quán)屬爭議涉及多方當(dāng)事人，則必須由爭議各方當(dāng)事人達(dá)成共同一致意見，僅有部分當(dāng)事人之間達(dá)成協(xié)議，政府仍然需要通過確權(quán)的方式予以處理。本案中，雖然鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會在調(diào)處過程中達(dá)成對爭議地的協(xié)議，但是該權(quán)屬爭議涉及鼎鍋塘村5組，在鼎鍋塘村5組未能與鼎鍋塘村4組及鼎鍋塘村委會達(dá)成三方協(xié)議的情況下，東安縣政府按照確權(quán)方式作出2號處理決定，是解決本案糾紛的合法、有效的途徑。
根據(jù)《湖南省林木、林地權(quán)屬爭議處理辦法》第六條之規(guī)定，雙方已經(jīng)就權(quán)屬爭議協(xié)商解決，達(dá)成的協(xié)議書可以作為確權(quán)的有效證據(jù)。林地權(quán)屬是農(nóng)民的集體權(quán)利，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，享有處分權(quán)。在不違背法律規(guī)定的情況下，爭議雙方簽訂的協(xié)議可以作為確權(quán)的依據(jù)。本案中，鼎鍋塘村4組2010年的林權(quán)證可以作為權(quán)屬認(rèn)定的依據(jù)，其作為爭議地的原權(quán)利人，與鼎鍋塘村委會通過協(xié)商自愿達(dá)成一致意見，對爭議地進(jìn)行劃分處理。東安縣政府根據(jù)鼎鍋塘村4組2010年的林權(quán)證、鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會簽訂的協(xié)議，作出2號處理決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，處理結(jié)果并無不當(dāng)。永州市政府作出28號復(fù)議決定予以維持，亦符合法律規(guī)定。一、二審判決認(rèn)為爭議地權(quán)屬不清，鼎鍋塘村4組與鼎鍋塘村委會達(dá)成的協(xié)議不能作為確權(quán)依據(jù)的結(jié)論，并據(jù)此作出撤銷2號處理決定和28號復(fù)議決定的判決，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。
綜上，鼎鍋塘村4組的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項(xiàng)規(guī)定的情形。一、二審認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯誤，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷湖南省永州市中級人民法院（2017）湘11行初54號行政判決；
二、撤銷湖南省高級人民法院（2017）湘行終1560號行政判決;
三、駁回東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村5組的訴訟請求。
一、二審案件受理費(fèi)各50元，由東安縣井頭圩鎮(zhèn)鼎鍋塘村5組負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長 熊俊勇
審 判 員 龔 斌
審 判 員 劉艾濤
二〇一八年九月二十六日
法官助理 牛延佳
書 記 員 余逸純
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