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【裁判要點】
?一般而言，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)視違法建設(shè)的具體情節(jié)作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等措施或處罰。而對于何為“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”，上述法律法規(guī)并無具體規(guī)定。對此，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見〉的通知》（以下簡稱指導(dǎo)意見）第四條、第七條，若干規(guī)定第二十六條作出了進一步細化規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定。但上述指導(dǎo)意見及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對條款，而“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進一步解釋的空間。尤其是相對人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質(zhì)量進行翻建的情況下，違法建設(shè)的查處機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設(shè)人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過度侵害，即應(yīng)在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下，采取適當(dāng)?shù)奶幚怼?br>
【基本案情】
上訴人（一審被告）北京市海淀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局。
法定代表人王志偉，局長。
委托代理人任正杰，北京市海淀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局工作人員。
委托代理人席鵬飛，北京市海淀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局工作人員。
上訴人（一審被告）北京市海淀區(qū)人民政府，住所地北京市海淀區(qū)。
法定代表人戴彬彬，區(qū)長。
委托代理人豐霜，北京市海淀區(qū)人民政府工作人員。
被上訴人（一審原告）劉洪艷。
上訴人北京市海淀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局（以下簡稱海淀城管局）、上訴人北京市海淀區(qū)人民政府（以下簡稱海淀區(qū)政府）因限期拆除決定及行政復(fù)議一案，不服北京市海淀區(qū)人民法院（2017）京0108行初627號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，并于2018年4月18日公開開庭進行了審理。上訴人海淀城管局的委托代理人任正杰、席鵬飛，上訴人海淀區(qū)政府的委托代理人豐霜、莫潔云，被上訴人劉洪艷的委托代理人王梓豪到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
2017年4月28日，海淀城管局對劉洪艷作出京海城管罰字〔2017〕000174號限期拆除決定書（以下簡稱被訴限拆決定）。查明劉洪艷未依法取得規(guī)劃許可，擅自于2016年3月在北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號建設(shè)磚混結(jié)構(gòu)房屋一處（以下簡稱涉案房屋），該房屋東西長16．10米，南北寬11．00米，建筑面積177．10平方米。海淀城管局認為劉洪艷的行為違反了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十三條第一款之規(guī)定，所建房屋屬違法建設(shè)。被訴限拆決定依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款之規(guī)定，責(zé)令劉洪艷自接到本決定之日起15日內(nèi)自行拆除上述建設(shè)，并接受復(fù)查。逾期不拆除的，依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第二款之規(guī)定，將報經(jīng)北京市海淀區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門予以強制拆除。劉洪艷不服，向海淀區(qū)政府申請行政復(fù)議，海淀區(qū)政府于2017 年7月31日作出海政復(fù)決字〔2017〕127號行政復(fù)議決定書（以下簡稱被訴復(fù)議決定），依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第一項之規(guī)定，決定維持被訴限拆決定。
2017年12月21日，一審法院作出判決，查明：2016年12月23日，海淀城管局香山執(zhí)法監(jiān)察隊在檢查中發(fā)現(xiàn)，劉洪艷于2016年3月間對涉案房屋進行了翻建。當(dāng)日海淀城管局進行了現(xiàn)場檢查及勘驗，經(jīng)測量該房屋東西長16．10米、南北寬11．00米，總建筑面積為177．10平方米。海淀城管局拍攝了外觀照片，繪制了平面位置圖，當(dāng)日對劉洪艷進行詢問，告知了劉洪艷所享有的相應(yīng)權(quán)利，聽取了劉洪艷的陳述和申辯。當(dāng)日，海淀城管局對劉洪艷建設(shè)涉案房屋的行為予以立案。2017年1月5日，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會向海淀城管局出具了《關(guān)于北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號所建的一處建筑物規(guī)劃審批情況的函》，函稱：“經(jīng)查，位于北京市海淀區(qū)（建筑面積177．1平方米），未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”2017年4月28日，海淀城管局作出被訴限拆決定，并于當(dāng)日通過留置、現(xiàn)場張貼及網(wǎng)站公告送達上述限拆決定。劉洪艷不服，于2017年5月4日向海淀區(qū)政府提出行政復(fù)議申請，要求撤銷被訴限拆決定。海淀區(qū)政府受理后向海淀城管局送達行政復(fù)議答復(fù)通知書，要求其提交書面答復(fù)與相關(guān)證據(jù)材料。后海淀城管局向海淀區(qū)政府提交了答復(fù)書與相關(guān)證據(jù)。因案件情況復(fù)雜，海淀區(qū)政府決定延期三十日審理，并將延期審理通知書分別送達劉洪艷與海淀城管局。同年7月31日，海淀區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定，決定維持被訴限拆決定。后該復(fù)議決定分別送達劉洪艷與海淀城管局。劉洪艷仍不服，遂向一審法院提起行政訴訟。
一審法院另查，劉洪艷系麻淑琴之女，麻淑琴于1990年4月24日經(jīng)原北京市海淀區(qū)香山街道市容監(jiān)察所批準(zhǔn)，在北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號新建房屋兩間，原有房屋五間，建筑用地東西長16．45米，南北寬16．45米。劉洪艷及其子劉瑞澤一直生活在上述七間房屋中的三間房屋內(nèi)。后因其所住房屋墻體開裂，劉洪艷對上述房屋進行了翻建。劉洪艷及其子劉瑞澤名下均無房屋登記信息。
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【一審判決】
一審法院判決認為：《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條規(guī)定，本章規(guī)定由規(guī)劃行政主管部門負責(zé)處理的違法行為，市人民政府確定由有關(guān)執(zhí)法部門或者機構(gòu)處理的，按照市人民政府的規(guī)定執(zhí)行。《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》第五條第十二項規(guī)定，城管執(zhí)法機關(guān)根據(jù)國務(wù)院和市人民政府關(guān)于相對集中處罰權(quán)的決定，在城市規(guī)劃管理方面對違法建設(shè)，行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》（以下簡稱若干規(guī)定）第九條第二款規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)負責(zé)查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)建設(shè)工程。本案中，海淀區(qū)城管局具有對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)的城鎮(zhèn)建設(shè)工程進行查處的法定職權(quán)。《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十三條第一款規(guī)定，本市依法實行規(guī)劃許可制度，各項建設(shè)用地和建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，依法取得規(guī)劃許可。根據(jù)上述規(guī)定，劉洪艷翻建房屋應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的規(guī)劃許可。本案中，海淀區(qū)城管局對涉案房屋進行了檢查和現(xiàn)場勘驗，取得了北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會出具的涉案房屋未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的函件等材料，其在上述調(diào)查的基礎(chǔ)上，作出被訴限拆決定，認定事實清楚，程序并無不當(dāng)。海淀區(qū)政府在行政復(fù)議過程中，亦履行了行政復(fù)議的相應(yīng)程序，復(fù)議程序亦無不當(dāng)。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項規(guī)定，行政行為明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q撤銷或者部分撤銷。由此可見，人民法院審理行政案件，不僅要對被訴行政行為是否合法進行審查，還要對行政行為裁量是否明顯不當(dāng)進行審查。但需要注意的是，立法在規(guī)定人民法院可以對被訴行政行為進行合理性審查的同時，還強調(diào)必須行政行為“明顯不當(dāng)”的才可以予以撤銷或變更，由此也可以看出法律對行政裁量進行司法審查的定位，即人民法院既要履行對行政裁量的審查職責(zé)，不能怠于履行，也要秉持謙抑態(tài)度行使自己的審查權(quán)力，給予行政裁量必要的尊重。
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對未取得建設(shè)規(guī)劃許可證進行建設(shè)的處罰裁量幅度規(guī)定為：尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，并處罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除；不能拆除的，沒收實物或違法收入，可以并處罰款。《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款規(guī)定，城鎮(zhèn)建設(shè)工程未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證許可內(nèi)容進行建設(shè)的，由規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處該建設(shè)工程總造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處該建設(shè)工程總造價百分之十以下的罰款。可見，根據(jù)上述規(guī)定，針對本市范圍內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)違建，尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，應(yīng)限期改正；無法采取改正措施消除影響的，方可限期拆除或沒收。
本案中，劉洪艷所建房屋雖確屬未批先建，但劉洪艷系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超過原有面積，更未加蓋。且需強調(diào)的是，該房屋系劉洪艷及其子劉瑞澤的唯一居所。如有權(quán)機關(guān)在確認該房屋為違建后直接作出限期拆除決定并最終履行，則劉洪艷及其家人必將面臨流離失所的可預(yù)見結(jié)局。針對上述情況，合議庭認為，法律并非僅是條文中所羅列的懲處性規(guī)定，其最終目的是為了維護人民的權(quán)益，保障社會的正常運行。針對劉洪艷所面臨的困境，海淀城管局應(yīng)先選擇采取責(zé)令限期補辦規(guī)劃手續(xù)等改正措施后，再針對相應(yīng)改正的情況酌情作出決定。現(xiàn)直接作出限期拆除決定必然將對劉洪艷的權(quán)益造成過度損害，應(yīng)屬明顯不當(dāng)，故對海淀城管局作出的被訴限拆決定依法應(yīng)予撤銷。因海淀區(qū)政府作出了維持的被訴復(fù)議決定，故應(yīng)一并撤銷。
綜上，一審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項、第七十九條，原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十條第一款的規(guī)定，判決：撤銷被訴限拆決定；撤銷被訴復(fù)議決定。
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【上訴理由】
上訴人海淀城管局、海淀區(qū)政府均不服，向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判駁回劉洪艷的訴訟請求。其上訴理由略為：法律、法規(guī)及規(guī)章并未賦予城管執(zhí)法機關(guān)作出限期改正或限期拆除決定方面的行政裁量權(quán)。海淀城管局對涉案違法建設(shè)只能作出限期拆除決定；劉洪艷違法建設(shè)的涉案房屋無法采取改正措施消除規(guī)劃影響，其屬于未批先建，已經(jīng)對規(guī)劃產(chǎn)生實際影響，一審法院認為城管部門應(yīng)先選擇采取責(zé)令改正措施后再針對相應(yīng)改正情況酌情作出決定的意見，于法無據(jù)；如果當(dāng)事人履行行政決定確有困難或者暫無履行能力或者行政機關(guān)認為需要中止執(zhí)行的，行政機關(guān)可以根據(jù)當(dāng)事人的實際情況綜合考慮，在執(zhí)行環(huán)節(jié)依法作出相應(yīng)的裁量決定。
被上訴人劉洪艷同意一審判決認定意見，請求駁回上訴，維持一審判決。
上訴人海淀城管局于法定期限內(nèi)向一審法院提交如下證據(jù)：1．立案審批表；2．現(xiàn)場檢查筆錄；3．現(xiàn)場勘驗筆錄；4．現(xiàn)場照片；5．身份證復(fù)印件；6．詢問筆錄；7．土地房產(chǎn)所有證；8．規(guī)劃審批情況的函；9．現(xiàn)場檢查筆錄（復(fù)查）；10．現(xiàn)場照片；11．案件呈批表；12．被訴限拆決定（存根）；13．公告；14．公告網(wǎng)頁版；15．送達回證；16．送達回證；17．現(xiàn)場照片；18．視頻光盤。
上訴人海淀區(qū)政府于法定期限內(nèi)向一審法院提交如下證據(jù)：1．行政復(fù)議申請書及身份證復(fù)印件；2．被訴限拆決定；3．行政復(fù)議答復(fù)書；4．法定代表人身份證明；5．行政復(fù)議申請收據(jù)及當(dāng)事人送達地址確認書；6．行政復(fù)議答復(fù)通知書及送達回證；7．行政復(fù)議案件處理審批表、延期審理通知書及送達情況；8．行政復(fù)議決定案件處理審批表、被訴復(fù)議決定送達回證。
被上訴人劉洪艷于法定期限內(nèi)向一審法院提交如下證據(jù)：1．被訴限拆決定；2．被訴復(fù)議決定；3．香山地區(qū)（居民）私人建房審批表；4．香山街道地區(qū)（居民）私人建房證明；5．土地房產(chǎn)所有證；6．照片。
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【二審判決】
本院認為：經(jīng)審查，本院對涉案房屋屬違法建設(shè)、海淀城管局具有查處涉案房屋的職權(quán)、作出被訴限拆決定符合若干規(guī)定以及其行政程序合法、海淀區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定的行政程序合法等均不持異議，一審法院對此認定正確，本院予以確認。
本案的焦點問題在于海淀城管局作出被訴限拆決定是否具有合理性。本院認為，海淀城管局作出被訴限拆決定不具有合理性，主要理由如下：
首先，被訴限拆決定將導(dǎo)致劉洪艷的生活處于危險境地。從被訴限拆決定的內(nèi)容看，其直接為劉洪艷設(shè)定了自行拆除涉案房屋的義務(wù)，并告知了逾期不拆除的后果即強制拆除。故被訴限拆決定屬于明顯的侵益行為，會直接影響劉洪艷的生活。上訴人主張涉案房屋是否最終強制拆除可以在執(zhí)行過程中予以裁量，但顯然該主張將導(dǎo)致劉洪艷行使救濟權(quán)的極度被動地位，甚至喪失提起救濟的事實基礎(chǔ)。
其次，行政裁量權(quán)的行使應(yīng)符合比例原則。比例原則要求行政行為的作出應(yīng)兼顧行政目的實現(xiàn)與相對人權(quán)益的保護。如果行政目標(biāo)的實現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。行政裁量行為應(yīng)充分考慮手段與后果的關(guān)系，如行政裁量行為未充分考慮行為后果以及該后果背后的法益，則不符合比例原則的要求。本案中，無論是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條抑或是《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款均對規(guī)劃行政主管部門查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)的情形作出了明確規(guī)定。一般而言，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)視違法建設(shè)的具體情節(jié)作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等措施或處罰。而對于何為“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”，上述法律法規(guī)并無具體規(guī)定。對此，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見〉的通知》（以下簡稱指導(dǎo)意見）第四條、第七條，若干規(guī)定第二十六條作出了進一步細化規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定。但上述指導(dǎo)意見及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對條款，而“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進一步解釋的空間。尤其是相對人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質(zhì)量進行翻建的情況下，違法建設(shè)的查處機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設(shè)人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過度侵害，即應(yīng)在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下，采取適當(dāng)?shù)奶幚怼ｈb此，海淀城管局作出的被訴限拆決定，未充分考慮違法建設(shè)人的居住安全利益，不符合比例原則的要求。
再次，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)符合法規(guī)規(guī)范的目的。《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四條規(guī)定，本市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念；堅持以人為本，創(chuàng)造人居和發(fā)展的良好條件，妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，維護人民群眾的根本利益。根據(jù)上述規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)以及執(zhí)法機關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法行為均應(yīng)貫徹“以人為本”的理念，保障人民群眾有所居、安于所居彰顯的是人的基本權(quán)利與尊嚴，亦是依法行政的應(yīng)有之義。城市管理綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法活動均須以此為依歸，方能體現(xiàn)其正當(dāng)性。
綜上，一審法院判決結(jié)論正確，本院應(yīng)予支持。海淀城管局及海淀區(qū)政府的相關(guān)上訴理由均依據(jù)不足，對其上訴請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
本判決為終審判決。
二審案號：（2018）京01行終367號
二審合議庭成員：魏浩鋒 王 坤 李 茜
二〇一八年五月二十一日
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